中国人民政治协商会议常州市委员会

提案号	0190
提案者	民进常州市委员会
案由	关于加快建设生活垃圾焚烧飞灰资源化利用项目的建议
背景情况	生活垃圾焚烧飞灰是生活垃圾焚烧烟气净化过程中捕获和沉降的小颗粒物，由于富集重金属和二噁英类污染物，根据国家危险废物名录，应按危险废物进行管理。受到政策调整和土地资源约束影响，传统的填埋处置方式难以为继，同时随着生活垃圾焚烧量的增加，飞灰产生量持续增长，矛盾进一步凸显，新的处置途径亟待谋划。根据固废管理“三原则”（即源头减量化、资源最大化和处置无害化），飞灰资源化利用势在必行，因其不仅能减轻环境负担，还能实现资源的回收利用，兼具环境价值与社会意义。
问题分析	生活垃圾焚烧飞灰规范处置是生活垃圾管理的最后一环，也是重要一环。发改委等部门在2020年颁布了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，其中明确了不再新建原生生活垃圾填埋场的原则，全国各省市也相继颁布了危险废物“趋零填埋”政策，随着这些政策的出台，我市目前的填埋处置方式已经不能满足要求，必须尽早谋求改变。　　一是政策要求。2022年1月，省政府办公厅先后印发《江苏省全域“无废城市”建设工作方案》（苏政办发〔2022〕2号）《江苏省强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》（苏政办发〔2022〕11号），均提出加快生活垃圾焚烧飞灰资源化先进适用技术成果推广应用，推动利用处置能力提升。10月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》，明确提出“稳步推进生活垃圾焚烧飞灰零填埋”。　　二是考核需要。2024年国家首次将危险废物填埋率（填埋量占产生量的比值）纳入对各省污染防治攻坚战成效考核，要求“逐年同比下降及或降至10%以下”。目前我市危险废物填埋物中生活垃圾焚烧飞灰占比近70%，随着城市环境大整治的深入推进，生活垃圾产生量将大幅增长，飞灰的占比还会随之提升，只有改变其填埋处置方式才能满足危险废物填埋率考核指标要求。　　三是实际困境。目前市区三家垃圾焚烧单位产生的飞灰皆送夹山生活垃圾飞灰填埋场填埋，但填埋场剩余库容仅剩21万立方米，预计2030年前满库，随着生活垃圾的持续增长，飞灰将加速消耗库容。加之我市土地资源紧张，新建飞灰填埋场非常困难，推进生活垃圾焚烧飞灰资源化利用项目成为必然选择。
对策建议	为满足政策考核要求，也为解决实际困难，必须加快建设生活垃圾焚烧飞灰资源化利用项目。　　一是优选技术路线。飞灰资源化利用技术多种多样，选择面较宽，主要包括两大类，一类是水洗脱氯制盐工艺，通常与相关的二噁英去除技术相结合，如后端结合水泥窑协同处置技术、前端结合低温催化分解技术；另一类是直接高温处理技术，例如高温烧结制陶粒、高温熔融制玻璃体等技术。水泥回转窑协同处置飞灰技术相对成熟，如安徽海螺水泥回转窑协同处置飞灰项目，年处理飞灰能力达10万吨。新兴的技术如FAST工艺（全称是飞灰原位炉内低碳协同减量和无害化处理工艺），特点是可以依托现有垃圾焚烧设施，将盐分分离处理后的飞灰与垃圾协同焚烧，通过高温彻底削减二噁英等有机污染物，实现飞灰的无害化。该工艺已在上海老港再生能源利用中心投入应用，日处理飞灰达3000吨。目前省内苏州、无锡、南通等周边城市也有多座飞灰资源化利用项目已经建成或在建。我市既有水泥窑设施，也有多座垃圾焚烧设施，可以综合比选，确定合适的技术路线。　　二是做好资金保障。首先要破除路径依赖，飞灰填埋处置因其低成本曾经是主要的处理方式。然而，该技术存在严重的土地资源占用问题，同时对飞灰中的二噁英等有害物质缺乏有效去除效果，存在潜在的环境风险，算上填埋场封场后长期的维护管理费用以及后期土地修复治理费用，综合成本并不低。其次要明确稳定的资金来源，目前大部分生活垃圾处理厂采取的是PPP协议方式，生活垃圾焚烧飞灰运往垃圾填埋厂进行填埋处置，支付较低的费用（我市约200多元/吨），目前飞灰资源化利用费用约1500元/吨，垃圾焚烧厂难以承受这笔新增的费用（约1200元/吨），需要政府统筹考虑。一方面需要增加财政专项投入，将固废处置设施纳入环境基础设施范畴，保障用地和资金投入，优先支持飞灰资源化等关键项目；同时争取政策补助，国家发布的“两新”“两重”政策（《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》、《关于支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的行动方案》（2024-2028），在危废处置设施缺口、垃圾飞灰处置设施、飞灰和废盐处置等方面都有较大的资金补助，可积极申请补助资金。　　三是明确责任主体。首先明确责任部门，建议由城管部门牵头推动项目建设，飞灰处置是生活垃圾全过程管理的最后一环，由其牵头便于管理和推动。资规、发改和财政等部门分别在土地保障、处置价格和资金保障等方面做好支撑。其次明确建设主体。考虑到飞灰处置的稳定性和规范性，建议由国有投资平台或上市环保公司等龙头企业作为建设主体。　　四是出台相关产业扶持政策。针对飞灰资源化项目，发改、财政等部门联合出台指导意见，建立科学合理的飞灰资源化利用价格形成与补贴机制，明确政府、企业责任分担，确保资源化项目可持续运营。可以参照餐厨垃圾，采取特许经营。一方面保障项目处置飞灰的稳定来源，另一方面在保障项目盈利的基础上明确其兼有的公益性质。
城管局提案办理答复	关于对常州市政协十五届五次会议委员提案第0190号的答复民进常州市委员会：贵委提出的关于加快建设生活垃圾焚烧飞灰资源化利用项目的建议的提案收悉，现答复如下：在国家和地方政策强力驱动与技术持续革新双重作用下，飞灰“零填埋”是必然趋势，推动飞灰处理技术升级与资源化利用，不仅是实现“无废城市”建设目标的关键环节，也是循环经济理念在固废治理领域的具体实践，对促进绿色低碳发展具有深远意义。一、我市飞灰资源化利用情况根据生态环境部考核的要求，到2030年全省危险废物填埋率要控制在10%以下。按照《江苏省“十五五”循环经济发展规划》，原则上“十五五”时期各地不再新建生活垃圾焚烧飞灰填埋设施，现有飞灰填埋场发挥应急填埋兜底保障能力，最大限度减少填埋量。目前，我市有6座生活垃圾焚烧处置终端产生飞灰，其中4座采用螯合填埋方式进行处置，2座采用水泥窑协同处置。我市现建有稳定化飞灰独立填埋库2座，其中夹山填埋场飞灰库服务对象为光大常高新、遥观光大、绿色动力焚烧稳定化飞灰；金坛区生活垃圾焚烧发电项目配套飞灰库服务金坛润恒焚烧稳定化飞灰。溧阳市2座生活垃圾焚烧设施飞灰采用水泥窑协同处置的方式资源化利用。我市2025年焚烧稳定化飞灰填埋量为151吨/日，填埋占比约79.5%；水泥窑协同处置飞灰约39吨/日，协同处理率约20.5%，资源化利用比例较低，模式较单一。二、存在问题目前，我市飞灰资源化利用还存在以下几个问题。一是存在飞灰资源化利用技术瓶颈问题。目前，全国各地探索形成了水泥窑协同处置、高温熔融、低温热解协同制岩棉、FAST源头减量工艺等技术路线。总的来看，除水泥窑协同处置设施常态化运行外，其他设施处于试运行、试生产状态。不同焚烧工艺产生的飞灰在元素组成、氯含量及重金属形态上差异显著，导致通用技术适配困难，需开发区域性定制化方案。二是存在资源化产品销路问题。资源化产品（如建材骨料、路基材料）的市场认可度较低，消费者对“废物再生”产品存在心理抵触，目前，飞灰资源化产生的盐及建材产品均销路不畅。三是存在经济性不足的问题。飞灰资源化利用成本普遍高于传统填埋，缺乏经济激励机制，制约技术推广。目前飞灰螯合填埋（行业内数据）处理费500-700元/吨，高温熔融（宜兴伊诺、南通乐尔）处理价1750-2200元/吨，低温热解（浙江虎鼎、湖州京兰、盐城中泰莱）处理价1200-1600元/吨，FAST技术（上海环境）处理价约1500元/吨。我市年填埋飞灰量约5万吨，如全部资源化利用，每年将增加财政支出3500万—5000万元。三、下一步计划 1. 目前，我市飞灰填埋库容告急，预计还能维持2～3年，飞灰资源化利用已经迫在眉睫。我局将要求夹山飞灰填埋库运营方请专业公司对库容重新核算，尽快明确夹山飞灰填埋库剩余库容，我局将根据精确剩余库容，立足实际，科学选定飞灰资源化利用路径，按照“技术可靠、成本适宜、环保达标、运行可持续”的原则，有序推进设施建设，逐步减少飞灰填埋处置量。 2. 下半年我局将约谈相关垃圾焚烧企业，促进其加快技术革新，明确要求在2028年底前完成设备改造，推动建设飞灰资源化利用项目。 3. 我局将在下半年启动前期调研，研究飞灰资源化利用委外去向及资金补助方式。若飞灰资源化利用项目因各种原因无法落地，根据国家考核要求，我局将督促各项目实施主体按生态环境部门要求启动应急预案，在推动项目建设的同时，同步落实委外处置事宜，先保障填埋量逐年下降。分管领导：王志忠经办人：曹波、周佳联系电话：0519-81000801 常州市城市管理局 2026年6月5日下载答复文件