中国人民政治协商会议常州市委员会

提案号	0290
提案者	叶琳等11人
案由	关于开展常州市新型地下空间（盐穴）开发利用试点工作的建议
背景情况	党的二十届三中全会明确提出，要加快完善国家储备体系，完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系。地下空间（盐穴）作为一种新型生产要素，被称为领陆、领水、领空之外的“第四国土”，是保障发展新的国土空间载体，与地表土地资源一样，具有很高使用价值和经济价值。金坛岩盐矿区总面积60.5平方公里，资源储量约163亿吨，埋藏深度在地下约750～1300米之间，是我国东部地区综合指标最佳的大型盐矿。中石化、国家管网、中盐、华能、港华等全面推进储气、储能、储氢等盐穴开发利用，市场需求强烈。2024年，金坛区在全省率先启动新型地下空间（盐穴）开发利用试点，目前，新型地下空间（盐穴）的开发利用在制度上国内尚属空白，开展此试点将为全省乃至全国探索盐穴等新型空间资源创新性配置，推动新型地下空间规范、高效、安全利用作出制度性贡献。
问题分析	一、规划体系不健全。长期以来，各市场主体在金坛从事的盐穴资源开发利用一直缺乏统一的规划管理，呈现无序开发状态。作为矿业权主体的中盐金坛，采取“卤水换矿权”、租赁盐穴等多种形式与中石化、国家管网、港华等市场主体开展合作，合作模式缺乏规划支撑。此外，各储气库配套管网等基础设施由各储气库开发主体自行建设，未能做到统一规划、统一布局，存在重复投资建设的可能，也存在安全隐患。除中盐公司依据已经取得的采矿和探矿权进行开发的范围外，剩余的32.57平方公里盐矿区如何有效开发利用，也需要加强规划引领、统筹管理。　　二、企业主体责任不到位。截至目前，盐穴综合开发利用企业在金坛盐矿区范围内铺设有各类管线长度约为234千米。在对全区地下天然气管线的专项检查中，发现这些管线大多未经审批，未办理建设工程规划许可证，涉嫌违规建设长度占比累计达77.8%，部分管线实际建设线型偏离路由，管线埋深和工程验收标准未达要求，对矿地融合发展和地面安全产生较大影响。2023年4月，省委第五巡视组对金坛区巡视时也指出：盐穴储气生产储存运输环节存在新的安全风险，企业的安全生产主体责任有待进一步压实。。　　三、管理体制机制有待完善。尽管《民法典》已为设立地下建设用地使用权提供了正式法律依据，但地下空间权利的设立、利用、确权和登记等具体管理实践仍处于探索阶段，存在违法开采或以采代探等情况，且对出现的非法采矿行为，案件查处认定较难。地下空间建设利用属住建部门管理，地下空间的利用规划及规划实施由资规部门管理，但盐穴地下空间依附于岩盐矿藏，住建部门和资规部门难以进行有效的监管。储气、储能调峰服务成本缺乏合理的市场化疏导，难以完全体现实际价值，制约盐穴资源的有效利用。
对策建议	一、加快推进新型地下空间（盐穴）试点前期工作。一是摸清家底，有序开发好新型地下空间（盐穴）资源。开展新型地下空间（盐穴）资源综合调查评价，查明区域内可利用的资源规模、质量和三维空间布局。研判地质安全情况，明确采矿企业、储气储能企业的安全责任和地方政府、相关主管部门的监管责任。二是明晰权属，有力维护好自然资源资产所有者权益。明确盐穴等深层地下空间资源属于国家所有，兼顾集体经济组织利益。依法设立新型地下空间（盐穴）建设用地使用权，鼓励依法设置地役权。加快制定新型地下空间（盐穴）开发利用全流程管理办法。三是规划引领，有效利用好地表地下各类自然资源。高质量编制新型地下空间（盐穴）利用专项规划，纳入国土空间规划“一张图”管理。强化规划协同，衔接矿地融合发展规划、重大区域管线廊道布局规划、应急与防灾减灾规划等规划策划，强化行业指导与部门责任，实现“地上、地表”协同发展。创新新型地下空间（盐穴）建设用地管理方式。四是探索创新，建立新型地下空间（盐穴）“三维登记”模式。创新三维立体确权模式，以建设用地使用权水平投影坐标、竖向起止高程和水平投影最大面积确定空间范围，依法开展不动产登记。依法办理不动产登记后，相关部门依据所颁发的产权证进行管理。　　二、加快推进新型地下空间（盐穴）资源出让。新型地下空间（盐穴）建设用地的供应，按照地表国有建设用地供应方式和程序办理。探索新增地下空间建设用地使用权与地表建设用地、矿产资源资产等相关权益协同出让。探索矿产资源资产新型地下空间（盐穴）资产组合供应。研究新型地下空间（盐穴）建设用地使用权价格形成机制。简化压覆重要矿产资源审批。探索建立新型地下空间建设用地使用权供应机制，通过细化规划条件、出让规则、出让流程，作为“江苏方案”为后续地下空间的资源配置提供案例借鉴。加快第一宗出让试点，系统研究基础使用线、弹性控制线、防护控制线、用地执行、出让年限等各类出让要求和规划引导要素，形成盐穴的出让方案。　　三、加快出台新型地下空间（盐穴）管理办法。目前现有的盐穴管理办法为金坛区级层面的，因层级不高，管理办法一直未得到有效执行，亟需出台市级层面的管理办法进行规范。根据民法典、土地管理法、矿产资源法、城乡规划法等法律法规及政策的相关规定，从所有权和使用权、规划编制、权益配置、规划实施管理、产权登记管理、安全管理等方面规范地下空间管理。
资规局提案办理答复	常自然资规政复[2025]第7号　　关于对市政协十五届四次会议委员提案　　第0290号的答复　　　　叶琳、裴红鑫、高玉华、汪国海、汤鹏飞、邓九胜、徐俊、尹娟、梁雪锋、曹强、朱亚群委员：　　你们提出的关于开展常州市新型地下空间（盐穴）开发利用试点工作的建议收悉，现答复如下：　　习近平总书记曾强调，向地球深部进军是我们必须解决的战略科技问题。向地下要空间、要安全、要资源已成为新型城镇化和城市可持续发展的战略选择。金坛作为全国新型地下空间开发利用的“探路人”，在实践盐穴开采、探索盐穴综合利用方面取得了一些成效，也面临着一些难题亟待解决。2024年7月，中国盐业集团有限公司致函省政府恳请协调解决相关问题，许昆林省长批示相关部门要认真研究。为此，常州市政府召开专题会议研究解决方案。省自然资源厅张国梁厅长批示，要研究盐穴地下空间使用权的实现方式，尽快形成成果。　　我局高度重视盐穴综合开发利用工作，联合金坛区人民政府组建试点工作专班，于2024年8月27日启动新型地下空间开发利用试点工作，试点工作遵循“安全优先、因地制宜，规划引领、协同利用，节约集约、创新驱动，统筹兼顾、维护权益”的原则，采用周周推进、月月协调的工作方式向前推进。试点工作主要包含，摸清家底、明晰权属、规划编制、资源配置、确权登记五个方面的内容，旨在利用新型地下空间（盐穴）开展储气、储能等工作，以支撑能源战略储备和提升调节能力。　　目前，试点工作在上级领导的关心支持下，在各相关单位的共同努力和协同配合下，取得了以下进展：一是科学拟定了《新型地下空间（盐穴）开发利用试点工作方案》。试点工作方案对资源综合调查评价、明晰权属、开发利用规划、资源配置方案制定、产权登记等工作进行了明确要求和周密部署。省自然资源厅已于2024年11月18日批复了试点工作方案。二是创新编制了新型地下空间（盐穴）开发利用规划。规划充分调查地下岩盐资源、存量盐穴空间资源及其开发利用现状、权益状况，明确新型地下空间（盐穴）及周边区域岩盐资源开发利用目标、主要任务、空间协调、用地管控、近期规划、保障措施等。《规划》已于2025年2月12日获常州市规委会审议通过。三是启动编制了金坛矿地融合发展乡村片区整治规划。该规划围绕“地下大宝藏、地上大农场”发展目标，谋划城乡融合与矿地融合发展，目前该规划成果已经向分管市领导进行了汇报。四是编制完成了盐穴资源综合开发利用安全规划。安全规划对金坛区盐穴资源综合开发利用的地面安全风险、井筒安全风险、地下储气（能）库群安全风险、地质风险、新型储能风险进行了细致的梳理预判，并提出了应对举措。目前，安全规划已经由金坛区政府正式对外发布，同时，金坛区安全生产委员会也正式印发了《金坛区盐矿开采、盐穴资源综合开发利用领域安全生产监管等责任分工》。五是初步建立了盐穴开发利用全工程管理体系。编制了盐穴资源开发利用系统性指南，涵盖盐穴开发利用规划、建设、运营、维护的每一个环节，形成了一个完整的系统。目前，该管理体系已经制定完成，并正式印发实施。六是探索制定了新型地下空间（盐穴）资源配置方案。通过探索建立新型地下空间建设用地使用权供应机制，细化规划条件、出让规则、出让流程，结合矿业权设立、采矿造腔进程（存量与增量盐穴）、开发利用主体等不同情况，推演6类权益配置场景，为后续地下空间的资源配置提供案例借鉴。目前，正在全力推动首批盐穴地下空间的出让工作。七是拟定了新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法。该办法根据民法典、土地管理法、矿产资源法、城乡规划法等法律法规及政策的相关规定，从所有权和使用权、规划编制、权益配置、规划实施管理、产权登记管理、安全管理等方面规划地下空间管理。目前，《管理办法》已经正式施行。　　下一步，我局将继续加大工作力度，全力做好新型地下空间（盐穴）开发利用试点工作，一是加快推进盐穴出让进度。拟定所有存量盐穴出让工作计划，加强与盐穴用企的沟通协调，科学拟定存量盐穴出让工作计划，科学谋划增量盐穴出让工作，制定已设采矿权、已设探矿权、空白矿区内增量盐穴的出让计划和工作方案。二是加快《金坛矿地融合发展乡村片区整治更新规划》的修编工作。充分征求各相关部门和属地政府的意见，尽快形成规划成果。三是加快立法工作进度。加快完成立法调研工作，尽快完成立法草案送审稿，并送市政府审议。　　最后，新型地下空间（盐穴）开发利用试点工作作为一项创新性工作，也衷心希望各位政协委员能够继续关心支持我们的工作，为试点工作多提出宝贵的意见建议，推动试点工作再上新台阶，为全国新型地下空间开发利用提供“江苏模式”，贡献“常州样板”。　　　　　　签发人：侯继功　　经办人：刘军　　联系电话：88060709 　　　　　　（单位印章）　　2025年6月11日　　　　抄送：常州市政协提案委秘书处、市政府督查室　　下载答复文件