顺应时代要求  突破三大重点

大力推进城市管理向精细化迈进

市政协城乡建设与人口资源环境委员会

城市是我们的共同家园，城市让生活更加美好。城市管理的质量和水平，事关人民群众的获得感、幸福感和安全感。如何塑造高质量管理明星城市？城市管理既是基础课，也是必修课，更是基本功。根据年度协商计划，市政协围绕推进城市管理精细化这一课题，邀请委员和专家组成课题组，在副主席卢明康带领下，深入开展调研，广泛进行协商，并与北京大学政府管理学院、人民日报《国家治理》周刊等专家学者座谈交流，听取意见建议，形成调研报告。现将有关情况报告如下：

一、推进城市管理精细化的现实意义

（一）国家对城市管理发展的时代要求

近年来，习近平总书记对推进城市管理精细化多次发表重要论述，阐述了城市管理精细化的深刻内涵，对城市发展提出了新的要求。2017年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团活动时明确提出，城市管理应该像绣花一样精细。2017年10月，习近平总书记在视察北京城市建设和管理工作时强调，实施城市的精细化管理，功在当代、利在千秋，它既是追求美好生活的需要，更是全面提升城市吸引力、竞争力的需要。2018年11月，习近平总书记在视察上海市浦东新区城市运行综合管理中心时再次指出，城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。

（二）建设管理明星城市的重要支撑

市委十二届六次全会提出，常州要着力打造高质量的工业明星城市、旅游明星城市和管理明星城市，推动高质量发展走在前列。要实现这一目标，城市管理向精细化迈进是必经之路，就是要以科学化，网格化，制度化，智能化的思路，规范城市管理行为，创新城市管理机制，完善城市管理流程，提升城市管理水平，为建设高质量管理明星城市奠定基础。

（三）呼应广大人民群众对美好生活的期盼

随着社会经济的发展和科学技术的进步，人民群众的物质生活水平不断提高，对美好生活的愿望和追求与日俱增。城市管理精细化的出发点和落脚点就是为人民谋幸福，建设美丽家园，让人民群众共享改革发展成果。

二、推进城市管理精细化的坚实基础和制约因素

（一）多年来城市管理发展取得了显著成效

2006年，我市启动城市长效综合管理工作，开启了数字城管的征程。十三年来，我市城市管理不断完善、持续提升，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，市民获得感不断增强。

1. 针对难点，开展了一系列专项整治。相继开展八路八口整治、城市主要道路市容环境综合整治、背街小巷环境整治、城中村环境综合整治等攻坚战，一定程度上解决了城乡面貌脏乱差的问题，为实行长效综合管理打扫了战场。

2. 立足长效，形成了一系列制度体系。以城市长效综合管理考核等举措为抓手，确立了重心下移、以区为主的运行体制，建立了两级监督、两级指挥的运行机制，明确了领导重视、社会关注的考核保障制度，固化了多部门、多层级联动的监督指挥体系，细化了城市管理问题处置管理和指挥评价标准，运用考评杠杆促进四级巡查体系建设，建立了权责清晰、运行高效的监督指挥体系。

3. 拓展延伸，推进了一系列民生工作。根据城市发展和人民群众实际需求，我市不断拓展城市管理内涵，在城乡规划、交通出行、市容环境、小区管理等方面开展了一系列工作。从2013年开始，城市长效管理考评成绩纳入各辖市区、市相关职能部门综合考核，每季度召开一次由市长参加的点评会，一以贯之坚持多年，为城市长效管理奠定了坚实的基础。

（二）新时代城市管理发展面临的制约因素

面对发展的新要求和人民群众对美好生活的新期盼，城市管理已经难以适应和满足，面临着一些现实障碍和瓶颈制约。要向高标准、高要求、高水平发展，只有跨越障碍、突破瓶颈，才能从根本上推进城市管理精细化。

1. 体制机制和组织体系急待优化。从市级层面看，缺少高位监管机制，城市管理缺少顶层设计，各类城市管理问题得不到统筹规划和全面协调，同时城市管理资金较为紧张，形成了管理范围扩大、标准提高与资金预算紧缩间的矛盾。从横向部门看，城市长效综合管理、社会综合治理、文明城市测评、河长制等都涉及到城市管理工作，而且以城市管理问题居多，在发现问题和派遣任务的流程上类似，形成多头管理、多头考核，加重了基层工作负担。从一线情况看，人财物与管理责任不能有效匹配，城管执法人员配置和城市管理维护经费缺口较大。

2. 难点治理和管理瓶颈急待突破。城市管理工作面广量大，事无巨细，从基层反映和群众诉求中发现，一些老大难问题的治理尚未取得突破性进展。如生活垃圾、餐厨垃圾处置终端能力不足，建筑垃圾缺少消纳场地，一般工业固废和危险废物处置体系仍不健全，垃圾处置仍是影响城市管理的难题；停车难现象较为突出，尽管全市每年新增大量停车位，但由于缺少对社会停车资源的统筹利用，供需矛盾仍然严重；规范物业管理无抓手，属地政府和所在街道对物业企业缺少有效监管手段，业委会和物业维修基金作用得不到有效发挥，造成小区内部矛盾多，隐患多。

3. 工作创新和治理成效急待提升。智能化是手段创新的关键，运用大数据、物联网等技术建设智慧城管这一项目，虽已列入全市大数据发展三年行动计划，但目前仍处在前期调研准备阶段；多头指挥、多头考核等情况依然存在，成为基层反映较为强烈的问题。

三、推进城市管理精细化的策略路径

按照习近平总书记对城市管理的明确要求，围绕常州建设管理明星城市的发展目标，我们必须在城市管理精细化方面有所作为。而城市管理精细化并不能一蹴而就，需要全社会在观念认知上有新转变，在改革创新上有新探索，在政策支持上有新举措。为此，必须做到“三个新”、强化“三融合”、筑牢“三基石”：

（一）做到“三个新”

1. 确立新理念。推进城市管理精细化，要更加突出城市管理就是满足人民群众美好生活需求的理念。聚焦市民实际生活需要，用绣花的恒心和定力，一年接着一年干，久久为功，持之以恒，着力解决一批影响市民生活质量的难点问题；要更加突出精细化管理就是提升城市吸引力和竞争力的理念。城市管理是塑造三大明星城市的基础工作，城市管理有效，就能以良好环境吸引各类资本和人才来常投资兴业，就能以优美生态环境促进文旅产业发展，就能以高效服务提升社会管理水平；要更加突出城市治理是国家治理体系和治理能力现代化重要内容的理念。推动管理向治理转变，逐步改变自上而下的传统管理，倡导多元主体参与的共同治理。

2. 建立新机制。新一轮机构改革在一定程度上改变了原有的管理体制机制，面对精细化要求，需要探索建立符合发展要求和实际需求的城市管理体制机制。要重心下移、关口前移。要强化街道、乡镇的主体责任，将更多的决定权、更大的指挥权、更强的处置权下沉到街道、乡镇，打造“部门围着街道转”“街道围着社区转”“社区围着问题转”的整体治理模式；要顶层设计、突出龙头。确立以人为本、效率优先的原则，学习借鉴浦东新区构建综合性城市运行管理服务平台的经验，提高管理层级，及早启动我市智慧城管项目建设，打造统一的城市管理服务平台，对城市长效综合管理、网格化社会治理、文明城市测评、城市应急管理等各平台进行对接和整合，实现一张网络管治理、一个机制管检查、一个中心管指挥；要加大力度、加强考核。要加大城市管理难点重点工作力度，在城市长效综合管理考核体系中加大垃圾分类管理、小区物业管理、停车秩序管理等比例权重，形成各部门齐心协力攻难点的氛围；要权责匹配、良性发展。随着城市管理工作量的增长和工作标准的提高，要建立城管资金的合理增长机制。市区两级财政部门按照协调发展、动态平衡、统筹建设、共同负担等原则，确保合理增长，加大资金投入，切实保障城市管理和运行。

3. 运用新手段。首先是市场化手段。要制订引导和激励政策，在发挥政府主导作用的同时，更多地引入社会资本和专业人士参与城市管理，既增加城市管理资源的有效供给，又在竞争中不断提高城市管理的质量和效能；其次是制度化手段。要全面梳理现有的城市管理制度，根据精细化要求进行规范和完善，并形成健全和管用的制度体系，以制度管理城市；最后是智能化手段。及早谋划5G技术在城市管理精细化方面的应有价值，汇聚政府和市场力量，大力推进城市管理智能化进程。

（二）强化“三融合”

1. 与公共服务相融合。要在打造综合性城市管理服务平台过程中，更多地植入公共服务的功能，真正做到寓管理于服务，为市民生活提供更多便利；要引导和促进物业管理企业提升工作质量，更多地增加服务内容，实现从物业管理向物业服务的转变；要以满足人民群众美好生活需求为导向，在规划、建设、运行、管理等环节共同发力，补齐短板，切实解决好公共服务配套不齐全、公用设施缺失等问题，让里子更贴心更温暖。

2. 与社会治理相融合。城市管理是社会治理的重要组成部分，要把城市管理融入社会治理之中。要强化社区在城市治理中的基础性作用，发挥社区在基层协商民主建设方面的独特功能，将自上而下的城市规范管理和自下而上的基层协商民主有机统一，使城市管理精细化更有民意基础，更加深入人心；要理顺综治信息化平台和城管信息化平台的关系，一切服从工作效率，让资源发挥最大价值；要做强社区管理服务平台，实现市、区、街道、社区管理和服务一网办理，引导市民通过社区平台办理相关业务，让日常管理贴近现场，使公共服务走进百姓生活。

3. 与文明建设相融合。城市管理精细化考量的是广大市民的文明素质。要深入推进文明城市建设，着力提高市民服从和参与城市管理的自觉性，从自己做起，从小事做起，积极支持并参与垃圾管理、停车管理和物业管理等活动；要强化规范管理和制度约束，最大限度地消除乱停车、乱倒垃圾、破坏小区环境等不文明行为；要做好相关工作的有效对接，切实减轻基层干部和工作人员的负担。

（三）筑牢“三基石”

1. 网格化突出职责清单。划清管理边界，界定条块和部门职责，明确网格化城市管理各相关部门职责清单，加快建成覆盖全域、功能齐全、三级联动的网格化管理服务体系；要针对突出和易发问题，建立健全市、区主管部门牵头，相关管理部门和执法部门配合的高效处置机制；要建立城市管理基础数据更新机制，适度扩展网格化管理事项，加快城市管理与社会治理的融合。

2. 智能化突出互联互通。4G改变生活，5G改变社会。要充分用好数据资源，重点对行政许可、日常监管、行政执法、诚信考核等运行数据进行综合采集和运用，建立综合性城市管理服务数据库；要加快推进智慧城管建设，按照全市大数据发展三年行动要求，结合我市正在深度参与的国家住房城乡建设部城市综合管理服务平台建设工作，探索大数据、5G等先进技术与产品在城市管理服务中的应用，推动城市运行实时感知、智能管理；要推动城市管理服务各类信息资源的共享，构建数据信息公共服务综合标准体系框架，打破各种壁垒，促进各个单元的数据信息互联互通。

3. 全民化突出以人为本。常州是我家，管理靠大家，要激发全体市民热爱常州、热爱家乡的情怀，逐步建成全社会融合的城市治理生态圈，引导和激励机关、企事业单位、市民和其他社会组织，共同参与城市管理，共享管理服务成果；要逐步形成全方位参与的社情民意汇总机制，问需于民，问计于民，发动市民为城市管理献计献策，并以群众认可、群众满意作为城市管理的评价标准；要建立全天候运行的监督体系，做到政府督导、舆论监督、社会投诉相结合，通过政务公开、舆论曝光等方式，将执法程序、执法标准、执法要求、执法结果等置于社会监督之下，取信于民，赢得理解和支持，众志成城，共同为种好幸福树、建好明星城贡献智慧和力量。

四、推进城市管理精细化当务之急是力争“三个新突破”

推进城市管理精细化，助推管理明星城市建设，涉及城市建设管理的方方面面。当前，必须紧紧围绕民生诉求，切实解决老百姓身边的揪心事、操心事、烦心事，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。以垃圾分类管理、停车管理和物业管理为三大重点，全力以赴，各个击破，抓紧抓实，取得成效，让市民得到更多实惠和便利，为推进城市管理精细化凝聚共识，推动我市城市管理继续走在全国前列。

（一）全民参与，力争垃圾分类管理有新突破

从常州实际情况看，数百万人口在此工作和生活，全市每年产生的生活垃圾多达189万吨，加上建筑、工业固废等垃圾，数量更加庞大。虽然已经大量采用垃圾焚烧等先进技术，每年消化141万吨，但仍有48万吨需要填埋，垃圾围城决非危言耸听。实行垃圾分类管理，从源头上控制和减少垃圾总量，是解决这一难题的最有效途径。近年来，我市积极开展垃圾分类工作，实际成效却很不理想，甚至有的是流于表面形式，存在家里分类装、运输一锅端的实际情况。

1. 党政高度重视，部署垃圾分类管理工作。习近平总书记最近专门对垃圾分类工作作出重要指示，强调实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的重要体现。全国各地迅速行动，推进垃圾分类管理已经上升为国家大事，必须增强紧迫感、责任感。一是结合建设高质量管理明星城市三年行动计划，研究制订加快推进垃圾分类工作的专项计划，成立由党政主要领导挂帅的专项工作领导小组，适时召开全市大会进行再部署再动员，以全面禁放烟花爆竹的声势和力度，推进这项利国利民的工作。二是借鉴先进地区的经验和做法，在已颁布实施的《常州市生活垃圾分类管理办法》的基础上，列入地方立法范畴，以法治方式推进生活垃圾管理工作。三是以推进垃圾分类管理为契机，全面推进建筑垃圾闭环运行、大件装潢垃圾回收利用、一般工业固废和危险废物消纳处置等方面的工作，通过多种途径，从源头上控制和减少总量。

2. 构建长效机制，确保垃圾分类管理收到实效。垃圾分类管理一头连着城市环境，一头连着千家万户，必须加快构建垃圾资源化利用的长效机制，确保取得实效。一是源头控制要有力。控制源头要两手齐抓、双向发力，一手抓宣传教育，典型引路，引导广大群众自觉养成垃圾分类的习惯；一手抓依法强制推行，通过法治力量推动生活垃圾减量化、资源化、无害化。二是运输监管要严密。要建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全程分类体系，将垃圾分类贯穿垃圾产生、投放、收运和处理的全过程。前端收集方面，完成中心城区及各镇区建成区内2450座生活垃圾收集房的优化布局和改造提升；中间转运方面，完成新闸和青龙转运站建设，并在特定区域开展垃圾直运试点。三是消纳处置要有序。只有终端处置能力能够基本满足处理需求，垃圾分类才有意义。要按照市级统筹、属地负责、各级联动、分步推进的原则，加快推进我市生活垃圾、飞灰、餐厨废弃物、建筑垃圾、危险废物、一般工业固废、污泥等固体废弃物处置设施的建设,全面提高市区固体废弃物处置能力。

3. 强化政策激励，形成全民共同参与强大合力。无论是自觉参与还是依法规范，研究制订激励政策必不可少，这也是上海市等先进地区的成功实践。一是根据工作总量适当安排财政引导资金，完善必要的硬件设施，并对实行垃圾分类的居民家庭进行奖励或补贴。二是选择条件成熟的社区或居民小区先行先试，引导和鼓励社区和物业管理企业采用垃圾分类积分制等方式，对达到一定积分的家庭给予社区食堂优先、物业费优惠、停车费减免等奖励。三是大力宣传先进典型，以精神褒奖引领居民形成良好生活习惯，并对不符合垃圾分类要求的不良习惯和违法行动进行监督和谴责。

（二）整合资源，力争停车秩序管理有新突破

近年来，我市全面实施交通畅行工程，很大程度上缓解了交通拥堵的问题。但随着我市汽车保有量的不断增长，停车难已成为突出矛盾，乱停车也成为城市管理的痛点。

1. 立足便民化要求，发展综合公共交通。大力发展综合公共交通是确保城市运行规范有序的根本之策。一是要发挥好地铁大运量的优势。地铁一号线即将投运，这将为居民出行方式带来革命性的变化，要着力提高服务品质，营造高效安全的绿色出行环境，吸引更多市民选择地铁出行。二是要构建综合公共交通体系。组织专门力量研究制订与轨道交通高效衔接的地面公共交通优化方案，形成规范有序的综合公共交通体系，既方便市民公交出行，又提高公交企业的运营效率。三是要一以贯之倡导绿色出行。要结合5G技术商用，全面推广应用电子站牌，着力提高公交准点率。同时积极引导市民确立绿色生活理念，更多地选择公共交通出行。

2. 借助智能化手段，提高资源配置效率。停车设施属于紧缺资源，增量诚可贵，存量价更高，5G技术即将进入商用，为科学配置存量资源提供了契机和支撑。一是摸清家底。据统计，当前我市市区四类停车泊位共64.48万个，其中公共停车场（库）停车泊位8.85万个，市区路内停车泊位1.69万个，道板（含建筑退线范围内）停车泊位2.44万个，住宅小区停车泊位51.5万个。据了解，全市企事业单位内部停车泊位及无物业管理的小区停车泊位约有40万个。目前市智慧停车信息平台整合的只是部分公共资源，要组织专门力量充分挖掘和采集存量资源数据，做实数据库，为整合资源和平台升级提供依据。二是升级技术。以城建集团负责设立的市智慧停车管理公司为主体，以现有市智慧停车信息平台为载体，开发应用基于5G技术的智慧停车应用系统，并纳入城市管理服务综合平台。北京市积极探索停车制度改革，以市场化机制全面整合各类停车资源，将机关企事业单位停车资源和住宅小区停车位，统一纳入社会共享的停车资源信息平台，盘活存量，做大总量，各方得益。三是规范管理。以强有力的法治手段整理各类乱停车行为，既要引导市民用好智慧停车信息平台，更要引导车主牢固确立有偿停车的观念，同时对乱停车行为纳入征信系统，定期通报。

3. 依托市场化运作，增加停车资源供给。截止2018年底，全市机动车保有量接近140万辆，并以每年17%的增速在增加，无论是停车资源的总量，还是商业中心、老旧小区等重点区域的配套设施，供需严重失衡。一是要更好发挥已有国企的主力军作用，在编制和执行全市停车专项规划及各区停车布局规划的基础上，充分利用零星空地、公园、广场等空间资源，加快停车设施建设，增加有效资源供给。二是要放开市场，更多引导社会资本参与停车设施的建设和管理运营，在土地、收费等方面制订引导和激励政策，既让老百姓得到便利，也让投资者得到收益。三是要更多关注停车矛盾尖锐的重点区域，尤其是配套严重不足的老旧小区，一事一议，特事特办，列入市区两级政府每年为民办实事项目，逐一攻克难关。

（三）加强引领，力争小区物业管理有新突破

我市通过物业管理立法和管理方法创新，一定程度上解决了一些老大难问题，但是新矛盾也层出不穷。由于小区物业涉及利益多、法律制约少，因此在城市管理和社区治理中，对物业服务企业、业委会等权利义务难以界定把控，有些业委会甚至已成为不和谐不稳定因素。

1. 坚持党建引领，规范业委会运行。北京市东城区构建党建先行、机制保障、多方联动的住宅小区管理创新体系的成功实践，值得我市学习借鉴。一是要发挥好社区党组织作用。由党建引领，由党员带头，充分发挥基层党组织和党员在小区管理中的表率作用，特别是遇到难点痛点时，教育党员要以身作则、率先垂范，以党性体现公心。二是强化社区党组织对业委会、物业公司党建工作领导。在业委会成立时，社区党组织就先期介入，积极推荐公道正派、乐于奉献的党员进入业委会。在业委会中成立党支部，推选政治素质高、群众基础好的业委会委员担任书记，指派社区专职副书记担任物业公司党建指导员，扩大党的组织覆盖和工作覆盖。三是要对目前业委会的情况认真开展摸排，对居民反映问题较多、不稳定因素较多的业委会，依法进行调整，营造和谐和美人居环境。

2. 推动城市管理进社区，治面子更治里子。城市管理既要让城乡面貌更美丽，更要让人民生活更美好，就必须推动城市管理进入社区，既治面子，更治里子。一是要把社区作为城管网格化的最基本单元，把社区居民作为城市管理服务的主要对象，完善各类基础信息的采集和利用，以市民美好生活需求引领城市管理精细化发展。二是要进一步加强城管队伍建设，创造工作条件，增强工作力度，使城管执法在背街小巷、居住小区能及早及时处置各类违法行为，协助社区处理好城市管理方面的矛盾纠纷。三是要管理前置，主动倾听社区、物业、居民心声，加强城管与群众之间的信息互通，切实帮助社区和居民解决好难点问题，对不属于职责范围内的问题，主动地向相关部门反映，为居民排忧解难，让人民群众在日常生活中感受到精细化带来的实惠。

3. 建立健全诚信体系，提升物业服务水平。宜居不宜居，关键看社区；社区好不好，重点是物业。一是要强化服务，出台物业管理信用信息管理办法，建立物业管理参与主体信用档案，对全市建设单位、物业服务企业、物业服务项目负责人、业委会及物业管理委员会、第三方评估机构等，实行信用动态管理，建立物业服务企业数据库,以优胜劣汰的机制倒逼服务质量的提高。二是要优化服务，以智慧城管平台为基础，大力推广智慧物业，鼓励物业服务企业通过物联网、大数据等信息技术，优化物业服务方式。三是完善服务，开发应用物业管理公共服务系统，让小区内的需求就在小区内满足，小区内的问题就在小区内解决。