中国人民政治协商会议常州市委员会

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让古老的母亲河焕发青春活力——大运河常州段申遗成功后的保护管理研究

发布日期：2016-01-11 浏览次数：字号：〖大中小〗

按：2015年8月30日，市政府副市长方国强在《中国大运河常州段申遗成功后的保护管理研究》调研报告上作了大段批示：“大运河申遗成功后，如何以此为新起点，按照文化建设迈上新台阶的新要求，实现保护传承、展现文明、优化生态、繁荣经济、造福市民的目标，是全市上下的共同使命和时代责任。这次市政协的调研报告，展现了常州大运河2500多年的历史，介绍了常州城市城河相依的形态格局，肯定了常州保护扩大运河的成绩，客观反映了保护管理方面存在的差距，系统阐述了加强保护、提升管理、合理利用的对策建议。调研报告，集思广益、博采众长，内容翔实、论述精辟，政策建议，可鉴可用，对我们下一步提升大运河保护、管理和利用水平有着重要的指导意义和现实作用。
　　我市大运河遗产保护各个责任单位，要进一步增强机遇意识、责任意识，严格按照世界遗产标准把大运河保护好管理好，完善监管的长效机制，形成整体合力和工作体系，把工作重心转移到大运河遗产保护和文化带建设上来；要统筹规划，协同推进，结合“十三五”规划编制，加强对大运河文化带建设的顶层设计和工作研究，把大运河遗产保护与规划、交通、水利、环保、旅游、公共文化、城乡建设等相关专项规划、城市规划相衔接，严格规划执行的刚性，真正把规划落到实处；要按照有利于优秀传统文化传承创新、有利于沿河生态环境改善和经济社会发展、有利于更好地亲民利民惠民的要求，加快推进大运河文化带建设，把大运河建设成为最高内涵特色的文化遗产带、最有发展潜力的文化产业带、最具观赏价值的文化景观带。
　　请将该调研报告发各辖市、区各责任部门领导阅研，将报告中提出的对策建议，结合实际，转化为政策制定的依据和落实工作的措施。”
　　中国大运河与万里长城、埃及金字塔、印度佛加大佛塔并称为“世界最宏伟的四大古代工程”。中国大运河是世界上开凿最早、规模最大、线路最长、流域最广的人工大运河。千百年来，大运河在国家统一、民族融合、经济发展、文化繁荣和科技进步等方面作出了无与伦比的贡献。经过沿线35个城市坚守8年申遗的不懈努力，2014年6月22日，在第38届世界遗产委员会会议上，中国大运河成功登陆世界遗产名录。
　　常州是中国大运河最早的挖掘地，开凿于公元前495年的城中春秋运河比扬州的邗沟还早9年。大运河常州段是中国大运河的重要组成部分，是典型的江南运河段落。她由西北向东南横穿整个市区，全长约45.8千米。其中城区段西起连江桥，东至东方大桥，长约23.4千米，是国家重点文物保护单位。常州古城因河而生、因河而兴、因河而盛，形成了“城中有河、河抱古城、城河相依、水陆并行”的整体格局和空间形态。大运河是常州的母亲河，她孕育吴地文脉，荟萃历代精英，吸纳四方财富，承载万民福祉。她是常州城市的灵魂，是常州亮丽的城市名片。在申遗和保护工作中，常州市委、市政府做了大量卓有成效的工作，受到了联合国专家考察组的充分肯定。申遗成功是新的起点，对世界遗产大运河的保护和管理到底应该怎么做，市政协组成了以居丽琴副主席为组长、市政协文史委、天宁、钟楼区政协和市规划、文化等单位分管领导参加的课题组，赴扬州、杭州、天津等地进行了认真调研，并听取了市规划、文化等部门有关情况介绍，对后申遗时代我市大运河如何实施有效保护与管理，进行了深入研究分析。课题组提出如下思考和建议。
　　一、当前中国大运河保护管理的基本态势
　　（一）全线保护管理的总体情况
　　大运河申遗成功后，运河沿线城市在欣喜之余普遍保持着清醒的认识，申遗成功不是终点，不能万事大吉，而是保护管理工作的新起点，保护管理将进入新常态，保护永远在路上。许多城市根据世界文化遗产保护的要求，明确指出了保护与管理新的指导思想、目标任务、要求措施，他们的工作进展也初见成效。在调研过程中，兄弟城市对大运河保护管理的那种责任心、紧迫感，那种务实高效的工作作风扑面而来，深深地感染着我们。
　　（二）沿线部分城市的具体做法
　　课题组对沿线部分城市杭州、扬州、天津进行了调研考察，他们的主要做法是：
　　1．领导管理体制已经或正在调整。杭州市在2014年底对京杭运河（杭州段）综合保护委员会（运河集团）进行体制调整，实行管办分离、政企分开。其中市运河综保委并入杭州市园林文物局，并新成立杭州市运河综合保护中心，负责运河综合保护、遗产监测管理及运河水体治理协调工作。而运河集团作为市政府直属国有企业，负责运河两岸的土地开发、运河旅游等经营性项目。扬州市在2014年9月把“大运河联合申遗办”更名为“大运河遗产保护管理办公室”，在大运河遗产档案管理、监测预警、专题研究、宣传推介和教育培训等方面发挥积极的作用。天津市目前正着手在大运河保护和申遗工作领导小组基础上，成立大运河保护和管理工作领导小组，负责全市大运河保护管理的各项行政性工作，把大运河协调管理纳入长效工作机制，推动遗产保护管理工作常态化、规范化、制度化。
　　2．遗产保护利用规划已着手编制。杭州市在2009年编制完成《大运河（杭州段）遗产保护规划》（2009～2030）的基础上，根据申遗成功的新要求，正在着手编制《大运河（杭州段）世界文化遗产保护管理规划》，计划通过规划编制，调查摸清杭州范围内大运河沿线的土地权属、管理单位和管理现状、理清各方职责；梳理现有与大运河相关的法律法规及规划文本；通过规划评估确定保护管理策略；最终落实到保护图则并与控规用地规划相对接。扬州市正在编制《大运河扬州城区段遗产详细性控制规划（管理规划）》和《大运河邵伯古镇段遗产详细性控制规划（管理规划）》，同时启动了两河段遗产展示利用方案的编制工作。天津市编制了《大运河天津段遗产保护规划（2011～2030年）》和《中心城区大运河沿线公共艺术示范区规划》，规划范围主要包括大运河天津中心城区段沿河两岸的开放空间，将规划区划分为“一核五段十六景”，分别从近代教育、漕运文化、城市发展、民间工艺、民俗曲艺、传统美食等方面进行文化挖掘和艺术展示。该规划已于2015年初报市政府待批。
　　3．遗产保护管理法规正逐步完善。杭州市于2014年8月形成了《大运河（杭州段）文化遗产保护管理条例》，并列入了杭州市2015年立法工作计划项目。扬州市由市政府法制办与大运河保护管理办一起修订了《扬州市大运河遗产保护办法》，提交市政府常务会议通过。天津市严格落实大运河沿线的执法巡查和行政审批工作，按照世界文化遗产和全国重点文物保护单位的保护管理要求，在遗产区和保护范围内严禁新建工程项目，在缓冲区和建设控制地带内的新建项目必须组织相关专家论证和出具文物影响评估报告并报国家文物局审批。
　　4．运河保护管理利用初见成效。杭州市对大运河综合整治后，大运河活态遗产的特点和效用已经显现。在保留水上运输功能的同时，水上巴士、水上旅游航线已经开辟，且价格亲民；运河两岸慢行道、绿化带、休息亭已高标准建成；运河沿线遗产点得到有效保护，与河交融的历史文化街区的中医药文化园、大运河博物馆各具特色。天津市在南运河、北运河、海河、圣河两岸的整治力度很大，现在两岸的景点建设已基本完成。扬州市有6段河道、10个遗产点为世界遗产，运河旁的慢行道、码头、雕塑也已建成，缓冲区内都是林木花草，沿岸房屋也在“穿衣戴帽”，运河保护志愿者队伍人数众多，热情高涨。这些城市对世界遗产大运河的保护管理已现端倪。课题组成员走走看看深有触动，边听介绍边思考颇为心动，深深地勾画起了我们奋起直追的愿景。
　　二、大运河常州段保护管理的有利条件与存在差距
　　（一）中国大运河常州段保护管理的有利条件
　　1．大运河保护规划具有系统性、前瞻性、可行性。在市委、市政府的重视和领导下，在申遗过程中，市规划局会同市文广新局等部门，组织编制了《中国大运河（常州段）遗产保护规划》、《常州市历史城区市河及关河沿线景观综合整治规划》、《古运河常州城区段（中吴大桥--政成桥）滨河地区详细规划》等一系列规划，明确了保护区域与管控要求，挖掘了运河文化内涵，优化了景观功能，提升了沿线环境。规划起点高、范围大、内容全、效用实，体现了系统性、前瞻性、可行性。
　　2．大运河保护管理取得了初步进展。一是扩范围，新增大运河沿岸的历史文化街区和历史地段。为了全力推进申报国家历史文化名城和大运河沿岸历史文化街区的保护，重新编制了《常州市历史文化名城保护规划（2013-2020）》，并经江苏省人民政府批准。保护规划新增了春秋运河沿岸的南市河历史文化街区，并把大运河沿岸的锁桥湾、南河沿、三堡街--西直街等街区确定为历史地段，划入保护范围。我市历史文化街区和历史地段的保护范围总面积从原来的30.7公顷增加到88.5公顷，形成了大运河保护利用与历史文化保护利用二者相融相织、相得益彰的思路。二是挖内涵，保护修缮大运河沿线的文化遗产点。在古白云溪河道的前后北岸，保护修缮了管干贞故居、赵翼故居等一批名人故居；保护建成了苏东坡纪念馆、苏东坡美术馆、常州市方志馆等一批场馆。在古春秋运河的青果巷历史文化街区，正在保护修建周有光图书馆、唐荆川纪念馆、刘氏宗祠等一批文物遗产点。在明清运河的同济桥畔，修缮了清凉寺，拟进一步保护修缮张太雷故居。这些文物点将进一步诠释运河文化，促进中国大运河常州段与国家历史文化名城交相辉映。三是初步形成了大运河保护管理的四大系统。市规划局完成了大运河沿线标识系统，全面展示了大运河遗产的区域范围、价值内涵和风貌特征。市公安局、水利局、环保局联手建立起大运河遗产监测预警系统，实现了与中国大运河监测总平台的联动。在运河五号成立常州大运河历史陈列馆，生动展示运河的历史演变和人文内涵。市档案局牵头全面搜集了历史上大运河水文水利和文保档案材料7000余卷，初步建立了大运河档案系统。四是大运河常州段的整治工作不断推进，市水利局在大运河常州段已建成4座水利工程，它们在防洪排涝、优化水资源配置等方面发挥了作用。我市积极探索建立了大运河三大管护机制，即大运河河道的保洁机制、换水机制和考评机制，并修复护岸、加固驳岸、清理河面、提升形象。市城乡建设局大力推进生态绿城建设，组织实施了25项公园绿地和生态绿道项目，新增生态绿道58.9千米。大运河城区段慢行系统建设正在不断推进，已建好的部分河段慢行系统深受市民的喜爱。五是在运河文化挖掘研究方面成果丰硕。市委阎书记曾要求“挖掘和研究运河文化、红色文化、名人文化等特色文化，延续城市历史文脉”。近年来，市大运河保护工作领导小组连续三年举办“走大运?爱常州”滨河绿道慢行系统群众毅行活动，较好地宣传了运河文化，提升了市民的文物保护意识。我市还陆续编辑出版了一批运河文化成果。分别有：市政协文史委编的《运河常州》、市文联编的《常州运河史话》、《常州运河研究》、《常州运河楹联》和《常州运河诗文》。这些成果注重对大运河常州段的历史变迁、功能作用、水利工程、商业贸易、遗存遗址、水韵文化的深度挖掘，既有通俗性和传播性，又有一定的广度和深度。
　　（二）大运河常州段保护管理与先进城市相比存在差距
　　中国大运河申遗成功，作为世界文化遗产，为大运河的保护管理掀开了新的一页，同时也提出了新的要求。一年来，对照沿线兄弟城市的做法，我们已经显现了一些差距：一是没有建立新的组织领导机构和实施机构。我市目前的领导机构还停留在大运河申遗工作领导小组，实施机构也还停留在申遗工作前的状况。二是没有出台大运河常州段保护与管理的政策性文件。我市在申遗工作中已经出台了《常州大运河遗产保护办法》和《中国大运河（常州段）遗产保护规划》，但还需要根据《世界遗产公约》及其操作指南的有关要求，根据国家文物法等法律法规，补充完善原有管理办法和保护利用规划，如明确大运河两岸保护区和缓冲区的刚性距离，明确保护规划的实施主体和实施时序，等等。以解决执行遗产保护法律法规刚性不强、保护规划落实不力、监管力量薄弱等突出问题。三是没有形成多方联动的保护管理协调机制。我市虽有市文物部门牵头协调、17个成员单位参加的申遗协调机构，但是与杭州市的运河综合保护中心、扬州市的世界文化遗产保护办公室等相比，与杭州的运河建设集团相比，无强有力的实施主体，协调机制很乏力。四是没有形成运河旅游水韵文化景观游线和品牌。近些年来，常州旅游业发展很快，中华恐龙园、淹城、嬉戏谷等都很成功，但是老城区旅游仍是短板，尤其是历史文化街区和古运河的旅游与兄弟城市相比差距甚远。若干年前，有文史专家曾经憧憬：“到苏州看园林，到无锡看太湖，到常州看运河”，如今苏州、无锡已经名副其实，但常州还没有形成品牌，尤其是大运河常州段没有具体的遗产点，对我市做好运河两岸的文化建设提出了严峻的挑战，任务十分繁重。
　　三、对中国大运河常州段保护管理的对策建议
　　大运河是常州的母亲河，运河文化中蕴含着常州城市的发展基因和遗传密码，这是常州城市的个性和特色。如何在后申遗时代加强对运河遗产实体和价值的保护和利用，更好地宣传和弘扬运河文化，则是我们进行运河保护与管理的重中之重。阎立书记在常州市国家历史文化名城保护工作推进会上指出：建设新常州必需更加重视延续城市记忆，借助历史文化传统来建构城市精神；必需注重延续历史文脉、加强历史文化资源的传承保护、有机利用，探索名城保护与产城融合互相促进的发展模式。费高云市长在今年的政府工作报告中指出：“对京杭运河两侧的人文旅游资源进行整合，建设水岸相融、资源相连的中心城区慢行系统。”方国强副市长在常州市大运河申遗工作总结会议上明确要求：要以世界遗产的标准强化保护措施；要以科学惠民的理念发挥运河作用；要以全民参与的方式构建保护体系。当前，加强世界遗产大运河常州段的保护与展示已列入我市进一步加强国家历史文化名城保护的八项重点工作之一。为此，课题组建议要出好三张牌、布好两盘棋、打好一套组合拳。
　　（一）从机构、法规和机制着眼，出好三张牌
　　1．机构牌：刻不容缓，建立我市大运河保护管理的组织机构。一是建立大运河保护与管理的领导机构--大运河综合保护领导小组，由市长、市委宣传部长、分管副市长为负责人，规划、建设、文化、国土、水利、环保、交通、旅游、城管、园林等相关部门负责人为成员。负责大运河综合保护、遗产监测管理及运河水体治理的协调，保护与管理规划的审定与政策措施的制定协调等。下设综合保护办公室，负责大运河常州段保护与管理的具体组织协调工作。二是建立大运河保护与管理的具体实施机构。在建立领导机构的同时，实行管办分离、政企分开，筹措建立或委托设立运河投资公司，组织实施大运河的保护与管理工作，具体负责大运河两岸的土地开发、运河旅游等经营性项目。
　　2．法规牌：尽快制定出台我市大运河保护管理的政策性文件。一是加快完善出台《常州大运河遗产保护管理办法》。在现有的《常州市大运河遗产保护办法》的基础上，根据全国大运河遗产保护管理办法的要求，参照兄弟城市的具体做法，结合常州大运河申遗成功后保护管理的实际需要，尽快制定颁布《常州大运河遗产保护管理办法》，牢固确立正确的保护理念、保护目标和保护原则，从而使大运河常州段的认定、保护、规划与管理有法可依，有章可循。二是尽快修编完善我市大运河保护与管理规划。我市现在已经形成了一个比较完整、有较高质量和水平的保护规划。但问题是，长期以来大运河的保护与管理规划没有得到有效的实施，目前还仅是一个大运河申遗规划。我们建议：首先，要对规划作进一步的修订和完善，使运河申遗规划成为大运河保护与管理的规划。其次，要制定市中心城区、特别是历史城区重要道路两侧临街建筑、大运河关河等沿河两侧临河建筑的实施详规，对其建筑的形式、体量、高度、色彩等制定具体规定。第三，要尽快正式批准实施规划，并确定具体的实施时间。建议市人大要正式审议和批准实施《常州大运河保护与管理规划》，同时确定规划的具体实施时间，市区临街临河建筑的整治实施详规要在“十三?五”内全面实施，整体规划要在“十四?五”全面完成。
　　3．机制牌：抓紧建立健全我市大运河保护管理的多方联动协调机制。大运河的保护与管理是一个涉及多个部门、多个地区的系统工程，需要多方的共同努力、协作、支持与参与。对大运河遗产段的保护与管理，建议要实行部门负责与属地管理相结合的办法，明确职责、合理分工、统筹协调、多方联动，共同保护好运河的水工遗存。一方面，规划、建设、文化、环保、水利、城管、交通、旅游等部门要积极做好运河水工遗存的保护与管理工作。另一方面，要充分发挥运河沿线辖区、街道及社区的积极性，共同开展运河水工遗存的保护与管理工作。同时积极发挥社会力量和志愿者的作用，建立民间性的运河遗产保护基金和志愿者队伍等，共同为保护与管理好常州母亲河献计出力。
　　（二）从运河文化、旅游品牌着眼，布好两盘棋
　　1．布好深入挖掘保护我市运河文化遗存遗产这盘棋，构建大运河文化长廊。要积极探索发挥运河活态遗产作用的有效途径，实现保护管理、科学利用、文化传播与惠及民生的有机统一。一是要保护宣传好运河沿岸文化遗存，展示常州厚重的历史文化。对现有的毗陵驿、文亨桥、中新桥、舣舟亭、天宁寺、文笔塔、府学、县学等重要文化遗存，在保护的同时要挖掘其历史典故，讲解其传说故事。对历史上影响很大，现已不存在的运河遗产点，如石龙嘴、米市、豆市，建议在大运河北侧锁桥湾至怀德桥狭长地带（属于遗产区域）建设运河文化公园，模仿天津红桥区建“天子津渡”遗址公园、北京通州区建“运河文化公园”的做法，让人们留下这段历史记忆。当年“三吴第一楼”的大观楼，是运河边上反映常州中吴要辅、八邑名都的一道风景，规划部门已有规划，建议及早予以复建。二是要修缮利用好运河沿线的名人故居，展示常州名人文化的独特魅力。主要有：瞿秋白出身地、张太雷故居、史良故居、李伯元故居、盛宣怀故居、赵元任故居、周有光图书馆、唐荆川纪念馆等一批文化遗存，一方面要加快推进修缮保护，另一方面要挖掘彰显其文化内涵。三是要挖掘保护好运河沿岸的工业遗存，展示常州近现代工业化进程与发展轨迹。大运河常州段从西至东的现有工业遗存包括：运河五号、航海仪器厂、常柴厂老厂区（锁桥湾）、常州梳篦厂（勤业桥畔）、大成一厂刘国钧办公地（同济桥北侧）、中华纺织博览园（大成三厂）、戚机厂、戚电厂等等，它们是常州民族工业发祥发展的见证，它们是常州纺织、机械工业发展的缩影，可借鉴运河五号的成功做法，以点带面，形成工业遗存到文化码头的有关文化片区。四是要保护利用好运河沿岸的文保单位和历史建筑。
　　2．布好我市运河沿岸文化产业发展这盘棋，构建大运河休闲旅游文化品牌。要积极利用大运河资源优势和江南水乡特色，以大运河遗存遗产为主题，加快发展运河两岸特色文化产业，发挥活态世界文化遗产传播文化、利民惠民作用。使大运河遗产保护与文化创意、娱乐休闲、旅游观光等相关产业良性互动。一是推进运河沿岸青果巷、南市河历史文化街区和锁桥湾、南河沿、西直街--三堡街、天宁寺--舣舟亭历史地段的保护修缮工作，修缮后引进布局文化创意产业和乱针绣、留青竹刻、刻纸等常州非遗项目。二是在运河两岸布点汇聚一批图书、动漫、摄影、美术、演艺、展览、美食、休闲等文化业态，改变目前破旧、冷清局面。三是开通水上巴士。水是运河的生命，水运功能是运河得以成为世界文化遗产的重要原因。古运河的货运功能已基本取消，但并不意味着其水运功能的消失，可充分发挥其水运的功能，建立水上巴士系统，使之成为居民出行的一种选择方式，同时也成为居民旅游休闲的一种选择方式，使水上巴士成为城市的水上慢行系统。四是重新布局水上旅游项目。要把水上巴士与现有的“三河三园”水上游、古运河水上游等项目整体策划布局，对接历史文化街区、沿线景区和重要运河遗产点，使水上游与陆上游相互衔接、互为补充，增加运河文化展示的厚度和深度。
　　（三）从运河综合治理和常态化保护管理着眼，打好一套组合拳
　　大运河常州段的综合整治，虽然取得了明显进展，但远远没有到位，还要重拳出击，打好一套组合拳。
　　1．提升清水系统。目前运河两岸企业已经基本搬迁，工业污染已经不是运河水的主要污染源。运河水的主要污染源来自于居民的生活用水。因此，要下决心、花大力气对运河沿线进行管网改造，实施雨污分流，从根本上解决河水污染问题。要标本兼治，水利部门要有效地推进运河清淤工程，使运河水真正清澈、亲民。
　　2．环通慢行系统。目前已经建设了部分运河慢行系统，建议在运河城区段，特别是遗产段两岸要全面建设慢行系统，使整个系统环通，让居民既能在运河边赏景漫步，又是能成为居民出行的一种有效方式。根据天宁区政协的调研，目前最合适、最紧迫的当属同济桥至同安桥段慢行系统，北侧已在实施中，建议在南岸一侧建立开放式休闲绿化带区，并建立纪念刘国钧的亭楼，眺望大成一厂、二厂，与青果巷相呼应，形成历史文化与现代文化融合生辉的亮点。
　　3．整治两岸景观。要在制定具体的运河保护的控制性详规的基础上，对运河两岸的景观进行有效整治，一些与整体景观有碍的破旧、违章建筑要下决心拆除一部分；一些有常州特色的历史上的亮点，要适当地保护、修复或复建一部分；一些有一定特色或体现江南水乡特色的民居等可采用穿衣带帽等形式进行整治整修；运河两岸空白地段要尽可能留足空间，增加绿地，栽种花木，成为市民休闲空间、旅行者的城市观景平台，使运河两岸景观与世界文化遗产相协调。
　　4．做优四大系统。标识系统、监测（预警）系统、档案系统和展示系统是大运河保护的四大系统。根据世界文化遗产保护与管理的要求，标识系统要增添世界文化遗产标识，对已有标识要进行一次保护情况检查，对放置不尽合理的标识（如中新桥下的标识一面字体无法看见）要进行调整。监测系统要保持运转通畅，加强信息沟通，常态维护保养，不断升级增效。档案工作不能安于现状、停步不前，更不能松劲松懈，档案部门要一如既往，不断挖掘运河史料，提高档案数字化比重。展示系统还要进一步提升广度和深度，杭州的大运河博物馆和淮安的漕运纪念馆都已做成运河文化展示品牌，他们的经验和做法值得我们学习借鉴。
　　运河即历史，运河即文化，运河即品牌，运河也是城市经济转型升级的重要抓手。大运河申遗成功，极大地提高了常州的国际知名度，尤其对于开发大运河沿线的旅游，提供了巨大的无形资源。未来，全国将形成集合历史游、文化游、景观游为一体的大运河旅游带，常州通过对大运河的有效保护与管理，将为游客体验大运河这条“古水道”的独特魅力增添自己的特色和亮点。经过大家的共同努力，抓住大运河申遗成功和国家历史文化名城申报成功的重大历史机遇，大运河常州段一定可以成为这条壮观的旅游带上一颗璀灿的明珠。

主办单位：中国人民政治协商会议常州市委员会
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