协商民主提出以后，专家和网上的能人志士从概念到现状到建议，都有很多非常好的意见和文章，我想就市县级基层政协的工作角度谈一些粗浅的看法。
一、基层协商民主的现状与问题
基层政协的协商民主，较之全市的协商民主来说，只是政治民主建设进程中的一块，较之基层政协的本职工作来说，既赋予了政协协商民主新的使命，也提出了新的挑战。从笔者所在的县级市政协中看，较之上级政协，基层政协的协商民主，又有着明显的质朴、真诚、实在特点。改革开放以来，政协工作取得了长足的进步，党政领导对协商民主的重视度不断提高，协商民主的平台不断拓宽，协商民主的制度不断完善。但是，长期以来，作为基层政协组织，在推进政治协商进程中，不同程度地存在协商的随意性、内容的宽泛性、形式的单一性，在协商过程中民主不够等问题。从实践运用来看，在文件精神与基层实际的结合上还有许多工作和文章要做。表现在：法律规范不完善，人民政协与现行政治架构中其他组织的关系有待理顺，政协职能界定原则化，操作执行难度大。协商民主的程序有待规范，协商民主的内容有待细化，协商民主的效力有待提升。
（一）思想认识需要深化。一是有的党政领导对开展协商认识不够。有的认为协商民主是上级机关的事情，与基层组织没有多大关系；有的认为开展协商活动是自找麻烦，征求群众意见是多此一举，怕协商影响决策时效和工作进度；有的认为协商民主仅是听取意见、接受监督、减少矛盾的一种手段，而没有充分认识到开展协商是党政实行科学民主决策的重要环节，完善以人民政协为载体的协商民主制度是在中国共产党领导下推进政治体制改革风险最低、效果最佳的一条现实路径。二是有的基层政协对肩负使命认识不够。有的对“政治协商是人民政协的首要职能”、“人民政协是协商民主的重要渠道”认识不够，没有把协商摆在重要位置，存在着党政提交政协协商就协商、不提交政协就不协商的被动现象；有的对基层政协政治协商面临的新情况新问题研究不够，没有看到“推进协商民主广泛、多层、制度化”发展的新形势新任务，对积极履行协商职能、认真搞好协商活动缺乏压力和主动性。三是有的委员对参与协商认识不够。一方面，有的了解情况、有独到见解的委员因各种原因没有参与协商；另一方面，有的参与协商委员因调研费时费力没有深入调研、准备不充分；还有的委员担心所提意见会伤及某些领导给自己带来不利影响，或者认为自己“说了也白说”，因而在协商中不愿表达其真实诉求，即使发言，也反映一些不太重要的事情，或讲一些没有参考价值的话。
（二）配套制度需要健全。协商民主缺少操作性的制度规定和办法。“三在前、三在先”是政治协商的重要原则,但对如何坚持和落实这一重要原则，却没有任何具体规程操作。尤其是对不同层次、不同内容、不同形式的协商，缺乏与之配套的办法。同时缺乏刚性制约措施。有些文件对政治协商只规定了应该做什么，对不这样做如何处理却没有提及，对不将政治协商纳入决策程序的单位或个人，该负什么责任没有明确规定；对该协商而不协商造成决策失误的，由谁来查处、如何处理，也没有下文。
（三）内容形式需要细化。一是协商内容概括太精辟、要求太笼统，没有明确具体的实施细则，基层政协与党委、政府分别按照各自的理解把握和操作。二是协商形式发展不平衡。基层政协现有协商形式主要是专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商。从问卷调查显示来看，认为开展协商活动频率最高的是专题协商，其次是提案协商，最低的是界别协商；认为开展协商效果最好的是专题协商，较好的是提案办理协商，最差的是界别协商。三是协商程序设置欠规范。基层协商民主程序设置欠规范，对哪些该协商、该什么时候协商、在哪里协商、哪些人参加协商、怎么协商、协商成果如何处理运用等问题没有明确具体规定，导致存在随意性。有的以领导参加会议代替政协组织协商、有的以情况通报代替民主协商、有的以事后通报代替事前（事中）协商等等。
（四）协商实效需要提升。一是协商成果整理报送需要完善。有的基层政协开展协商活动后，没有将问题和建议形成文字材料，或形成却没有及时报送，错过党政决策参考良机，使其成了“马后炮”；有的不是用政协正式文件报送协商成果，没有引起党政领导和有关部门的足够重视。二是协商成果跟踪督办需要完善。有的基层政协存在协商成果“一报了之”的思想，认为只要将协商成果报送给党政机关,政协的工作任务就算完成，既不跟踪，也不再过问；有的党政领导对政协协商成果虽作出批示，但仅是表态性的，既没有明确由谁负责落实，也没有责成党政督查部门追踪督办，而是“一批了之”，致使经过政协协商形成的意见和建议没有发挥应有的作用。三是协商成果转化反馈需要完善。对获得有关方面采纳运用的政协调研报告、视察报告、建议案、提案和社情民意，没有及时告知政协机关，政协机关也没有将被党政采纳运用协商成果情况反馈给参加协商会议的政协委员和撰写提案社情民意信息的作者。即使在每年第四季度的政协常委会议上，政府领导同志也仅通报政协提案办理落实情况，而很少提到政协调研报告、视察报告、建议案和社情民意信息的采纳运用成果。
二、基层协商民主的问题分析
协商民主在基层实践中存在的问题，从表现形式上看是具有多样性，但产生这些问题的本质内容上有它们的相同性。概况地说有下面几个方面。
一是低浅层面的认识制约了协商民主制度化。在基层，把政协三大职能中的政治协商看成是向政协征求意见，把民主监督看成是制衡权力，把参政议政看成是尊重民意。有的认为“民主协商”就是“协商民主”。事实上，“民主协商”是工作层面的要求，这里的“民主”是形式，是手段，“协商”是过程。而十八大提出的“健全社会主义协商民主制度”是制度层面的规定，这里所指“协商”是程序， “民主”是目的，是核心，是要实现的结果。由于认识局限，协商主体的主动性还不够强。政协还应主动融入，积极争取。
二是缺少规范性程序，执行中缺乏可操作性。“三在前三在先”原则虽好但缺具体的内容界限、执行规范和运作程序和制约刚性。想到了、高兴了、有空了才协商、通报代协商等应急协商不同程度存在。协商的广泛性还有待进一步拓宽。目前政协协商民主的范围，通常都局限于政协常委及部分政协委员中，社会各界人士参与的范围很窄；协商的范围和层次有待于进一步丰富。
三是法制建设的滞后性使协商民主制度缺乏有效的法律保障。在政协工作的法制建设中，基本法层面虽有宪法等保障，但操作法层面仍存较多空白。导致政协法理空位虚悬。因而基层政协工作有时往往靠借“老领导余威”，抑或依靠“书记英明、县长开明、主席聪明”来开展工作。
四是政协工作内部改革缺乏系统性、开放性、有效性。现阶段，我国经济社会转型发展，人民群众追求政治透明和社会公平正义的愿望愈加强烈，政协工作对人民群众迫切要求公开透明的社会回应不适应。比如对大小腐败、三公经费开支、食品安全等缺乏有效民主监督，协商的柔性与政协有时“说了也白说”现象体现出制度性疲软，基层政协有限度的探索创新很难上升到制度层面特别是法治高度来保障。
三、认识基层政协协商民主的现实意义
“协商民主”这一科学论断是既适应时代潮流又扎根于中国土壤，走中国政治文明发展道路的战略选择。发展协商民主有利于党委、政府科学民主决策，有利于引导公民有序政治参与，有利于促进和谐社会建设，有利于加强政协自身建设。它是畅通民意表达的渠道，是创造利益协调的平台，是提供化解矛盾的契机。发展协商民主有利于更充分地实现人民当家作主。人民政协的协商民主具有统战性，具有界别平等性，有利于巩固和加强共同的政治基础，具有政党合作性，资政性的特征。
（一）基层政协协商民主对民主政治建设的意义
从政治协商到协商民主，发展基层政协协商民主要切实处理好三对关系，即 “务虚”与“务实”、“民主”与“民生”、“精英”与“草根”的关系。把握好三大重点，即要将服务科学民主决策的政治协商常态化，将围绕民生议题的民主监督公开化，将表达利益诉求的参政议政实效化。在组织体系、界别设置和委员队伍等静态结构日趋合理的情况下，更应在形式多样、卓有成效的动态实践上下功夫，进一步发展基层政协协商民主。
（二）协商民主形式下基层政协协商工作创新的意义
如何创新才能使协商民主形式下基层政协的协商民主得以与时俱进呢。目前已经有专家认为推进人民政协的协商民主需要“四个到位”：即制度支撑到位，具有宪政精神的公民文化建设到位，党委政府支持到位，政协自身努力到位。这是实现多元社会整合的源泉和目的 。发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。协商民主体现的是公平、正义，是从人民的利益出发，来体察民情、反映民意、集中民智、贯彻了“肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，完善了参政议政、政治协商的制度保障。
（三）现阶段基层政协在社区组织推进协商民主意义
改革开放以来，权力不断从区流向街道，再流向社区。这些变动使得社区成为城市社会政治变迁崭新的历史舞台，也使得社区内部的权力秩序、组织网络与公共交往成为值得关注的重点。社区政治发展以政党为主导，国家为本位，社区为目的，在协商民主的制度框架内确定政党与国家的限度，并提供社区自治发展的空间。在城市社区，政党、国家与社会的关系应不断朝向权力互强、资源共享的状态演进。
（四）当前选举民主与基层政协协商民主的意义
选举民主与协商民主相结合，推进中国民主政治建设大发展。选举民主是现代民主政治的重要标志。必须理顺人大、政协和党的关系。这是有机结合选举民主和协商民主的关键所在。需要让宪政理论支撑起国家政权体系的前台，将人民政协适当地归入宪政框架，获得与人大相同的宪政地位，使协商民主和选举民主按宪法和法律逻辑来运行。
四、基层政协协商民主发展的可能性
时代的发展既赋予了政协协商民主新的使命,也提出了新的挑战。根据十八大和省、市有关文件精神，对进一步推动基层政协协商民主的发展,有以下几点分析：
（一）深化认识，进一步完善基层政协协商民主制度。要加强学习宣传教育。有重点地组织新闻媒体宣传政协政治协商活动及协商成果，加强协商民主理论与实践的综合研究,增强“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的自觉性和使命感，努力实现 “要我协商”为“我要协商”、“可否协商”为“必须协商”的转变。要出台政治协商细则。大胆借鉴兄弟市县加强政治协商制度建设的作法与经验，对政治协商的主要内容、主要形式、基本程序和保障措施作出明确具体的规定。要完善各种配套制度。把“三在前，三在先”写进议事决策规则和政务公开规各种规章制度与实施办法；政协及其专委会要建立和完善专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商制度，真正做到政治协商有制可依、有章可循。
（二）围绕发展，进一步丰富基层政协协商民主内容。政协章程曾经指出：“就国家和地方的重要问题在决策之前和决前执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。凡是党委、政府贯彻党和国家大政方针的重要政策、重要部署和重要措施,涉及地方政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，以及事关人民群众切身利益的实际问题，在决策之前都要纳入基层政协协商范围，听取政协的意见建议。要紧扣推动科学发展开展协商。紧紧围绕党委、政府确定的每届任期和年度发展思路、发展目标、发展举措开展协商议政活动。。要围绕促进民生改善开展协商。基层政协要责无旁贷地协助党委、政府实施民生工程，就城镇基础设施建设、子女上学、社区文化、生病就医、充分就业、养老保险和居民小区物业管理等实际问题，深入基层实际，倾听百姓呼声,反映群众诉求，努力营造政通人和、和谐共进的发展环境。
（三）创新形式，进一步拓宽基层政协协商民主渠道。根据政协章程等文件规定，基层政协政治协商有八种主要形式，其中，全体会议整体协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专委会会议对口协商等形式与作法，开展得比较经常和规范，其它协商形式也分别开展了一些活动。随着社会主义民主政治建设的深入推进，中共十八大报告创造性地提出了专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商四个协商平台，为社会各界有序政治参与拓宽了渠道。基层政协应勇于实践探索，不断创新形式，进一步拓宽协商民主渠道,在坚持继续深入规范搞好专题协商的同时，积极开展对口协商、界别协商和提案办理协商。
（四）加强领导，进一步增强基层政协协商民主实效。要提升协商氛围。切实做到思想上重视、政治上关心、工作上支持。及时研究解决开展协商民主工作中的实际问题和具体困难。要提升协商能力。政协和政协委员的协商议政能力，对于提高协商活动质量至关重要。基层政协要严把委员遴选“入口”,着力培养责任型委员，激励委员建诤言、献良策；要加强专委会自身建设，真正体现协商安排计划性、协商内容超前性、协商参与民主性、协商结果实效性。要提升成果运用。科学设定党委、政府对政治协商意见的处理时限和要求，并用制度形式予以确定、形成规范。对政协党组报送的重要调研、视察、评议报告和重要提案、重要社情民意，党政主要领导要认真阅批并提出意见，承办单位要将办理情况在规定时间内，向党政领导和政协作出书面答复，并在次年召开的政协全体会议上向全体委员通报，以促进基层政协协商成果的转化运用和协商民主的健康发展。（作者：金坛市政协社法委 谢振华 ） |