中国人民政治协商会议常州市委员会

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社法委：强化环保联动执法，推进美丽常州建设

发布日期：2014-01-02 浏览次数：字号：〖大中小〗

　党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。江苏省第十二次党代会把生态环境指标列为《江苏基本实现现代化指标体系》的核心指标。“十二五”期间，常州市仍处于工业化中后期和城市化加速发展期，单位国土面积污染负荷较大的特殊市情将在一定时期存在，环境保护形势依然十分严峻。由于行政管理手段仍较薄弱，单靠环境保护行政执法部门一家之力，已远远不能适应环境保护事业的新形势、新任务。强化环保联动执法，实施环境公益行政、民事、刑事“三位一体”的多元化保护措施开启了常州环境保护的新格局。根据市政协主席会议提出的要求，在分管主席的直接领导下，我委会同市人民检察院、市中级人民法院、市公安局、市环保局、市司法局、市政府法制办等单位，组织部分市政协委员，就“如何完善环保联动执法机制，加快推进美丽常州建设”开展了广泛调研，全面了解了我市环保联动执法工作情况及推进过程中遇到的问题和困难，在此基础上提出了一些建议。现将有关情况报告如下：
一、我市环保联动执法工作的基本情况和主要成效
　　（一）领导重视，全力推进。环境公益保护关系民生民利民本，各级、各部门高度重视环保工作，把改善生态环境、建设宜居城市列为全市十大“民生幸福工程”之一和“平安常州建设”重点推进项目。2011年8月，由市人民检察院牵头，市中级人民法院、市公安局、市环保局、市环境公益协会协同推进的“环境公益诉讼”项目被市委、市政府列入《2011年全市“环保再行动，生态再提升”工作方案》。2011年被常州市人大列入依法治市工作规划中。2012年12月3日，江苏省副省长许津荣对常州开展环境公益诉讼和联动执法的做法作出批示：“请陈蒙蒙厅长并环保厅研究环境公益诉讼和环保联合执法的办法，希望法治的步伐在江苏走得有力些，争取明年工作中能列入”。2013年4月3日，最高人民检察院曹建明检察长在省检察院徐安检察长和市委阎立书记的陪同下，视察了市环保联动执法中心并给予充分肯定。市委阎立书记调研环保工作后，强调要进一步强化环保联动执法工作。4月26日，全省环保联动执法推进现场会在常州召开，副省长许津荣及省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、环保厅等部门主要领导、分管领导和省辖13市的相关职能部门负责同志100多人参加。常州市检察院游巳春检察长在会上专门介绍了我市环保联动执法的具体做法和成效。
　　（二）明确思路，搭建平台。提出环境公益行政、民事、刑事“三位一体”的多元化保护思路。改变过去单一依靠行政处罚或者极少数刑事责任追究的执法状况，在对环境违法行为采取行政、刑事法律措施或手段的同时，通过民事诉讼途径追究其民事责任，以弥补行政、刑事处罚在环境修复补偿上的不足。为解决环境公益诉讼原告主体缺位的法律难题，2011年底，经常州市民政局批准，常州市环境公益协会正式注册成立，成为全省首家经法院确认具备公益诉讼原告主体资格的民间环境公益社团法人。2012年11月，建立了全国首家集环境诉讼案件集中办理、环保联动执法、环保警示教育于一体的多功能基地——常州环保联动执法中心。中心内设环境保护检察工作站、巡回法庭、警务工作室、环保纠纷调解室和环境公益协会五个临时派驻机构，打造了检察引导、联动执法的一站式环境维权新模式。《新华日报》刊载了题为“环境公益诉讼，常州率先破冰”的文章对此予以专题报道。
　　（三）加强协作，多级响应。常州市检察机关、审判机关、公安机关、环境保护行政执法机关联合出台了《关于建立环境保护执法联动机制的暂行规定》和《常州市环境保护执法联动制度》，通过借助环保专业资源，建立线索获取、提前介入、快速处置、严厉打击的执法平台，基本形成了环境公益保护联动执法、联动调查、联动研判、联动预防的“四联动”保护模式。为进一步提高环保执法效能，建立了常州市环境保护执法联动三级响应等级机制。即：对符合三级响应情形，构成行政违法的，由环保行政主管部门给予行政处罚；对符合二级响应情形的，由环境公益协会作为原告，检察机关支持起诉的方式直接提起环境民事公益诉讼，追究有关单位及个人的民事责任；对符合一级响应情形，构成刑事立案标准的，及时移送公安机关立案侦查，检察机关提前介入。
　　（四）建章立制，全面保护。为更好地开展环保联动执法工作，积极发现环境污染线索，主动服务环境公益保护，检察、环保会同法院、公安等部门联合就环境保护执法联动机制制定具体制度：一是建立联席会议制度。主要就环境保护的民事、刑事、行政等环境公益诉讼案件办理中的相互协作问题以及联动执法中遇到的新情况等进行交流、沟通和协商。由公、检、法和司法、环保等部门参加，每年不少于四次。二是建立联络员制度。协调本部门与其他环境保护执法联络单位之间环境保护执法案件的协作以及案件移送办理等工作，向各部门及时通报新颁布实施的环境保护执法工作有关的法律、法规、规章和司法解释。三是建立派驻环保联动执法人员制度。检察机关在环保执法联动中心设立环境保护检务工作站，审判机关设立巡回法庭，公安机关设立警务工作室，司法机关设立环保纠纷调解室，与环保行政执法人员组成环保联动执法力量，共同梳理和沟通工作，重点掌握各类环境污染信息，从中发现违法犯罪线索。
　　（五）联动执法，初见效果。环保联动执法机制的建立，不仅实现了公安机关、环境保护行政执法机关的勘验、监测、检测、鉴定、化验、评估、询（讯）问等证据材料的共享，而且对环境保护行政执法机关正在调查的环境违法案件，如涉嫌环境犯罪，公安机关、检察机关可以派员提前介入调查，最大限度节约了执法资源，提高了执法效率。2012年12月14日和2013年3月22日，中心成员单位共同开展了两次环保联动执法专项行动，对武进纺织工业园污水处理厂等6家企业进行了专项检查，督促企业就存在的环境问题进行限期整改，减少污染物排放。2013年4月18日，又召开了全市严厉查处危险废物非法转移行为专项行动电视电话会议，首次通报我市去年以来发生的6起性质恶劣、危害极大、影响严重的危险废物倾倒案件，与会者包括578家危险废物重点监管企业代表及相关职能部门负责人。自环保联动执法中心成立以来，由检察、法院、环保、公安四部门联动执法、环境公益协会作为原告、检察机关支持起诉、法院公开审理的环境公益诉讼模式引起了各级的高度重视和媒体的广泛关注。截至目前，共召开联席会议10次，公安机关立案侦查涉嫌非法倾倒有毒污泥、化工废水废渣等群众反映强烈的破坏环境资源刑事犯罪5件17人，环境公益协会受理环境公益诉讼案件9件，检察机关支持环境公益协会提起民事诉讼2件，挽回经济损失220多万元，有力地震慑了环境污染违法犯罪行为，促进了社会和谐稳定。
二、我市环保联动执法工作存在的薄弱环节
　　虽然我市环保联动执法工作深入推进，效果初显，但总体上看，全市环保联动执法工作才刚刚起步，与我市环境保护工作面临的严峻形势还不相适应，与建设美丽常州的要求还有较大差距。主要反映在以下几个方面：
　　（一）相关法律法规政策体系尚不健全。由于环境公益诉讼制度没有专门立法，虽然新修订的刑法修正案（八）降低了重大环境污染事故罪的定罪构成条件，新修订的民诉法确立了公益诉讼制度，但仍存在着制度设计不完整、法律适用难点多等问题，环境公益诉讼中普遍存在因果关系鉴定、损害后果评估、诉讼利益归属、生态环境修复等问题仍然制约着环境公益诉讼制度的探索发展。我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但该条缺乏相应的司法解释和实施细则，有关组织是指哪些组织，应符合什么条件，适用的审判程序，诉讼费的缴纳，举证责任的分配，赔偿金的使用等，都面临无法可依的尴尬局面。
　　（二）行政执法与司法有待加强衔接。一是由于行政执法与刑事司法对取证的要求不同，行政执法部门与公安机关对涉嫌环境侵权案件法定要件、证据等内容的理解存在差异，加上行政执法部门自身取证手段有限，其所提供的证据往往达不到公安立案追诉标准的要求。二是由于行政执法部门对区分罪与非罪的标准把握不准，造成部分案件没有移送公安机关办理，仅作出行政处罚，以罚代刑，一定程度上影响打击效果。三是由于环境污染的即时性、扩散性、后果的不可预见性，导致证据认证难、鉴定和治理成本高昂。行政机关对于水体、土壤、大气等环境污染事件的污染源情况、造成污染的原因以及是否存在责任人等问题，尤其是对瞬间发生的污染行为，无法进行深入调查并提供相关责任认定意见，对一些环境污染事件只能一罚了之，缺乏追究刑事责任的证据，造成打击不力。
　　（三）预防和警示教育的功能发挥还不够。保护环境重在预防和教育。开展预防和警示教育工作是常州环保联动执法中心的功能之一。但自成立以来，主要的精力放在了联动执法和查办案件上，预防和警示教育的功能发挥还不够，广大群众环保意识尚待进一步提高，尤其是决策者保护环境与建设环境的素质与能力有待提高。已有的警示教育工作也主要限定在环保系统内工作人员和部分涉污企业负责人的教育培训方面，覆盖面较窄，人数较少，而面向社会公众的警示教育工作则尚未开展。
　　（四）环保联动执法力度有待进一步加强。由于环保执法联动机制和环境公益诉讼刚刚运行，各辖、市区层面尚未完全铺开，各项工作还处于探索实践阶段，联动执法和环境公益诉讼的力度有待进一步加强。到目前为止，开展专项行动2次，办结环境公益诉讼案件2件，这与日趋严峻的环境保护形势和人民群众的期待还有较大的差距。现行的环保联动执法仅仅涉及检察机关、审判机关、公安机关和环境保护行政执法部门，而其他大量的可能掌握相关线索的部门则尚未纳入其中，如卫生、国土、交通、海事、水务等部门，在一定程度上影响了环保联动执法效果。
　　（五）环保民间组织发育还不成熟。目前，支撑我国环保民间组织发展的法律与政策环境还不够健全，社会公众的参与度不高，环保民间组织在开展活动、吸引人才、筹集资金、招募志愿者等方面遇到诸多困难和阻碍。常州辖区内环境保护相关民间组织和社会团体不仅数量少、规模小、发展不均衡，而且大多没有经民政部门注册登记。学生环保社团数量较大、热情高涨但组织不稳定，负责人频繁变动。民间自发成立的环保民间组织数量少，组织松散，内部机构建设不完善，工作随意性较大。截至目前，常州官方发起的民间组织仅有1家，即2012年成立的常州市环境公益协会，独立性不强，且刚刚起步。
三、关于强化和完善环保联动执法机制的对策建议
　　建立完善的环保联动执法机制是一项长期而艰巨的任务，必须统筹兼顾，科学规划，增强机制建设的整体性、协调性和实用性。针对我市环保联动执法机制建设存在的薄弱环节，当前应引起高度重视，需要进一步加强以下几方面的工作。
　　（一）提高认识，充分认清强化环保联动执法的重要意义。我市是全国较为发达的地区之一，又身处国务院最新确定的苏南现代化示范区板块。生态文明建设是能否落实党的十八大报告提出“五位一体”建设的关键一环，也是能否实现常州“第二个率先”的重要一环。保护环境不再仅仅是环保行政执法部门的责任，而是包括检察机关、审判机关、公安机关等相关部门，甚至是全社会的责任。要想根治环境污染的顽疾，切实提高环境保护的实效、力度和质量，必须依靠各个部门之间的联动执法，形成打击合力。
加快推进环境保护执法联动机制建设，是坚持以人为本、执政为民理念的重要体现，更是促进生态文明建设、建设美丽常州、幸福常州的必然要求。各级党委、政府和相关部门一定要从战略和全局的高度，深刻认识强化和完善环保联动执法机制建设的重要意义，整体安排，统筹兼顾，把强化和完善环保执法联动机制建设纳入党委、政府的重要议事日程，纳入目标责任考核范围，采取有力措施，确保环保执法联动机制能够顺畅、高效、规范运作，不断提升常州市民的幸福指数。
　　（二）积极推动，不断探索完善相关法律政策体系。各联动执法成员单位要搞好联合调查，加强政策研究，及时向省、市党委、政府报告当前环保联动执法的工作成果和遇到的困难，加快推动省、市环保联动执法方面的立法工作，配套出台各项实施细则，为环保联动执法工作提供坚实的法律依据。积极争取最高人民法院、省高级人民法院出台相应的司法解释和规范性文件，明确和细化相应的诉讼程序、制度，提高环境公益诉讼的规范化水平，增强环境公益诉讼的可操作性。建立健全鼓励、扶持和规范环保民间组织的政策体系，在资金、税收、注册登记、信息公开等方面为环保民间组织的发展提供更加宽松的环境和更加有力的支持，不断提高环保联动执法民间参与的积极性。逐级建议加快出台环境教育相关法律，将环境教育经费纳入财政预算，确保环保教育规范化、法制化、经常化开展。
　　（三）加强协作，不断增强环保联动执法实效。环保联动执法成员单位要加强协作，强化职能，用“铁的决心、铁的手腕、铁的纪律”来抓环保工作。环保行政执法部门要提高刑事案件移送意识，加强内部督察、内部制约，避免“以罚代刑”现象的发生，及时将可能构成刑事犯罪的案件移送司法机关；司法部门要坚持“零容忍”，快捕、快诉、快判，依法从重从严惩处；公安部门要开展专项行动，对有证据证明涉嫌环保类刑事犯罪的嫌疑人及时采取相应的强制措施，清理积案，切实增强刑事打击力度和保持高压态势；检察机关要加大涉环境污染犯罪特别是环境监管失职罪的查处力度，切实制止少数环境监管部门工作人员执法不严和管理不力的现象。建立健全全市环保统一战线，逐步将其他可能掌握涉及环保相关线索的卫生、国土、交通、药监、城管、海事、水务等部门纳入环保联动执法中来，加强线索的收集、整理和经营，为环保联动执法工作提供更广泛、更有力的支持。要进一步拓展联系沟通渠道，通过定期召开联席会议、参与论证行政执法活动、组织教育培训、案例论证会、参加联合调查研讨会、互派人员参加执法检查等方式，加强工作交流，分析热点难点，统一执法标准，规范执法行为，提高执法效能。
　　（四）完善机制，不断加大环保联动执法力度。第一，要进一步健全公、检、法与环保行政机关联动机制，联合出台规范性文件，明确污染环境罪入罪标准，将经过多次行政处罚仍然持续的环境违法行为纳入刑事制裁范围，以此解决环保行政机关与公、检、法衔接不畅和环保刑事案件数量偏少等问题。第二，要建立司法建议抄送反馈机制。各级检察院、法院部门针对办案过程中发现的问题向行政机关提出具体的意见建议，需要整改并反馈意见的，行政机关在收到司法建议后，积极进行整改并将结果及时反馈给法院；行政机关要将司法建议在系统内转发，起到积极的纠错和警示作用。检察院、法院部门在向相关行政机关发送司法建议的同时，应抄送给该机关所在地环保行政执法部门，环保行政执法部门协助督促相关机关在一定期限内反馈整改意见，并落实整改措施。第三，要建立信息互通共享制度。环保行政执法部门应将行政复议情况、地方规范性文件审查情况等数据提供给检察院、法院，便于信息交流和汇总；各级检察院、法院也应将行政机关参加诉讼的情况、行政案件的处理结果等司法统计数据提供给环保行政执法部门，便于政府及时掌握情况、进行处理及调研。针对跨区域环境污染事件多发问题，要进一步健全与周边城市的环境保护区域协作执法机制。第四，建议设立举报奖励资金，建立线索移送机制和倒查机制，扩大环境污染线索来源，提高各成员单位参与环保执法的积极性。
　　（五）加强宣传，不断提升预防和警示教育效果。通过环保教育展厅、户外环保公益广告、公益橱窗、公交移动电视等多媒体渠道不定期交叉宣传和报刊、广播、电视等主流媒体的跟踪报道，向全社会普及环保知识和环保法治理念。进一步拓展环保执法中心宣传教育功能，定期开展环保宣传咨询和法制咨询活动，采取现场咨询、发放宣传资料等形式，介绍我市生态文明示范城市创建的进展情况，不断提高广大市民的环保知晓率。组织对全市环保行政执法人员、环境监管重点企业负责人环保警示教育，向他们宣传环保执法联动的相关制度、做法和具体案例，并进行定期排查、走访，从制度上、思想上消除违规违法的侥幸心理。邀请学校学生、环保社团、媒体单位、网站网民、普通市民参加环保联动执法专项检查行动，开展“世界环境日”主题宣传活动，公布环境保护典型案例、表彰环境保护先进典型，以典型案例和先进事迹引导广大青少年和普通市民增强环保意识，主动参与环保监督，不断提高社会公众的参与度。建立一支由热心环保事业的退休老同志、学生、群众组成的志愿者队伍，充分发挥自身教育宣传作用，普及环境保护权益知识，建立维护环境权益信息的收集和反馈渠道，提高全社会环境法治观念和生态文明理念。
　　（六）强势推进，不断提高环保联动执法能力和水平。进一步建立健全环境保护行政执法信息网络共享平台建设，实现各单位有关环境污染案件的线索、立案、侦查、批捕、起诉、审判、执行、监督等执法信息和工作数据全程全部联网共享，以信息化建设助推联动执法规范化、管理精细化、成本低廉化和防控精准化，实现各部门环境保护相关工作的无缝对接和高效运行。加大环保科技投入，积极尝试创新环境管理方式方法，将信息化、数字化、自动化等先进技术引入环保执法中，不断提高自动化监管水平和环保执法监管效能。加强行政执法、侦查、检察、审判等队伍专业化建设，建议在公安机关设立环保犯罪侦查大队，负责破坏环境资源保护犯罪案件的侦办工作，提高环保犯罪案件的侦破能力和水平。在市中级人民法院和市人民检察院设立专门的环保审判庭和环保检察处，基层人民法院和基层人民检察院设立专门的环保案件合议庭和办案组，实行环保案件专门化审理和检察。积极探索向辖市、区推广环保联动执法新模式，加快实现辖市、区环保联动执法机制的全覆盖，真正实现各辖市、区联动执法，加快提升全市环保联动执法能力和水平。

按：2013年7月15日，市委副书记、代市长费高云在《强化环保联动执法，推进美丽常州建设》调研报告上批示：“这篇调研报告总结了我市环保联合执法工作所探索的好的做法，取得的好的成绩，客观分析了在联合联动上还存在的薄弱环节，并有针对性地提出了对策措施。对于我市提高环保联合执法的水平、效果有很好的指导作用。请环保部门主动对接相关部门，商请法、检部门进一步探索创新，密切配合，努力提高环保联动执法水平。”

主办单位：中国人民政治协商会议常州市委员会
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