——关于新型城镇化建设中古镇老街古村落

保护与利用的调研报告

市政协城乡建设与人口资源环境委员会

古镇老街古村落，是江南水乡城镇体系的重要构成，是深厚历史和灿烂文化的重要载体，也是我市最重要的文化遗产之一。在新一轮的新型城镇化进程中，如何保护利用好古镇老街古村落的资源，已经成为我们必须高度重视和妥善解决的重要课题。按照市委确定的重点调研课题，在市政协主席邹宏国、副主席朱晓敏的带领下，与金坛市、溧阳市、武进区、新北区政协联合，通过召开座谈会、实地考察、邀请省政协委员中的专家现场咨询等方式，进行专题调研，广泛征求意见和建议。现就我市新型城镇化建设中古镇老街古村落保护与利用的调研情况和对策建议，报告如下。

一、现状：风雨沧桑，风貌依稀

有着2560多年文字记载历史的常州，地处江南水乡，位居中吴要辅，北枕长江，南滨太湖，中有京杭大运河穿城而过。一代代常州百姓伴水而居，一座座街镇村落依河而生。岁月匆匆，沧桑巨变，虽经风吹雨打，我们走在古镇老街溜光发亮的青石路上，却依稀能够从一扇扇店铺排门上看到当年工商兴盛的景象，也仿佛听到街巷深处传来的阵阵吆喝，一股浓浓的怀旧思乡之情，在心中油然而生。

但是，在常州区域范围之内，能够较好地承载和体现常州悠久历史和传统文化的古镇老街古村落已经廖廖无几，特别是传统格局、街巷肌理、历史风貌、建筑形态较为完整和鲜明的古镇老街古村落更是屈指可数。2010年，市规划部门曾对1862平方公里市区范围内的古镇老街古村落进行了普查，发现有2个古镇、11个古村和16处老街。根据当时的保存情况和周边环境影响，对留存的街村进行了分类。第一类：保存良好，整体风貌完整统一，基本未夹杂现代建筑，街巷格局清晰，肌理明显，共有焦溪老街、万绥老街等7处；第二类：保存较好，整体风貌相对完整，较少夹杂现代建筑，街巷格局大致清晰，共有孟城北街、孟城南街、湖塘老街等12处；第三类：保存一般，整体风貌已不统一，夹杂较多现代建筑，街巷格局也不明显，共有小河老街等8处；第四类：保存较差，整体风貌较乱，充斥大量翻新建筑，街巷格局基本无存，共有卜弋老街等5处。在金坛、溧阳两市，有一定规模和地方特色的古镇老街古村落已经消失殆尽，即使尚存一些古老建筑，也是分布零散，难以形成体系，大多淹没在现代城镇建筑之中。（附现场图片）

时隔短短三年时间，我市古镇老街古村落的现状又发生了较大变化，第一类、第二类的越来越少，第三类、第四类的越来越多，甚至有些古镇老街古村落已经名存实亡。虽然一些地方也自发性地采取了保护性措施，但大多数古镇老街古村落由于缺乏系统的修缮和保护，终究抵不过岁月流逝和风吹雨打的自然侵蚀，这些承载着我市历史文化的资源变得越来越稀缺，也越来越宝贵。

二、担忧：保护不力，利用不足

调研过程中，我们实地察看了市区范围和金坛、溧阳两市的部分古镇老街古村落，耳闻目睹，百感交集，为传承着江南水乡历史文脉的古镇老街古村落的现状，深深地感到惋惜和担忧。

担忧之一：存量不多，体量不大，资源弥足珍贵，如果再不下定决心进行有效保护，将会留下更多的遗憾。与苏州、无锡等地区相比，我市留存不多的古镇老街古村落几乎破损殆尽，其中稍有一定体量和自身特色的只有焦溪、孟城和杨桥等少数几处。在焦溪，在孟河，在雪堰，在戴埠，在杨桥，在调研组所到的古镇老街古村落，很多乡镇领导和民间人士奔走呼吁，希望能把现存不多的古镇老街古村落妥善地保护起来。在基层干部和民间人士的激情中，迸发出的是他们的责任感和紧迫感。回首过去，由于没有保护利用好古镇老街古村落，我们感到可惜；面对现实，留存不多的古镇老街古村落不再仅仅是物质形态的建筑，而且寄托着人们的怀旧思乡之情，是传承历史的文化资源，我们感到可贵；展望未来，如果再不对留存不多的古镇老街古村落加以有效保护和利用，我们将会感到可悲。

担忧之二：特色不明，价值不大，资源难以利用，如果没有政府主导和规划引领，保护工作将是有心无力。我市现存古镇老街古村落绝大部分建筑风貌失真，质量一般，破损严重，而且缺乏历史名人和历史事件的支撑，无论是历史文化保护还是旅游商贸产业发展，开发利用的价值相对有限，自下而上的保护利用积极性不高，也难以吸引社会资本的有效投入。面对原住居民改善生活的迫切需要，地方政府往往左右为难。一方面没有规划明确要求，难以阻止原住居民拆旧建新的行为，而每一处建筑的新建，都是对整体风貌的破坏；另一方面由于镇级财力相对薄弱，难以承担古镇老街古村落基础设施建设和建筑形态的保护，只能任其闲置，日益破损。调研组在湖塘老街、余巷古村等地看到，由于基础设施不配套，生活条件极差，古镇老街古村落大多成了外来人口集聚区。如果没有自上而下的政府主导和规划引领，基层心有余力不足。

担忧之三：认识不足，职责不明，资源无法整合，如果不从观念和机制上寻求突破，保护利用仍将流于形式。我市古镇老街古村落的现状之所以让人为之扼腕叹息，诚然有诸多客观上的原因，但是对其资源价值的认识不足，是我们无法回避和推托的主观因素。由于缺乏规模特色、名门望族、故事佳话，开发难度大，利用价值低，就认为是食之无味、弃之可惜的鸡肋，对保护利用存在畏难和消极心态。同时，古镇老街古村落的保护利用工作是一项系统工程，纵向看，是市区镇三级政府的共同责任，从横向看，涉及到规划、文化、建设、财政、农业、旅游等多个部门的行政职能。但从目前情况来看，我市在古镇老街古村落保护工作上，不仅地区和部门的职责不明，而且行政协调的力度也较弱。在个别乡镇，甚至出现了古城遗址保护区被划入乡镇工业园区发展规划的情况，人为地形成了保护和发展互相矛盾的局面。早在2003年，苏州市就出台了《苏州市历史文化名城名镇保护办法》，2005年又实施了《苏州市古村落保护办法》，而我市目前尚未出台针对古镇老街古村落保护的规范性文件。我们要深刻认识到，古镇老街古村落，不仅是一区一镇的资源，更是常州全市的资源；不仅是一房一屋的物质资源，更是历史文化资源；不仅是过去和现在的资源，更是未来发展的资源。如果继续依靠乡镇单打独斗，不尽快形成全市上下齐抓共管的机制和体制，多出实招，多办实事，再好的愿望也会落空。

三、对策：政府主导，市场主体

随着新型城镇化进程的加快，保护好我市的古镇老街古村落显得尤为重要和紧迫。首先，是申报国家历史文化名城、传承常州历史文化的需要。古镇老街古村落是江南水乡城镇体系中不可分割的重要组成部分，既是农耕社会最基础的组成元素，也是工商文明起始的象征，保护好古镇老街古村落，就是保护我们的文化之根、文明之脉。其次，是关注民生、改善镇村居民生活质量的需要。古镇老街古村落建筑普遍陈旧破损，缺乏必要的基础设施，难以满足镇村居民的日常生活要求，对古镇老街古村落进行有机改造已经十分必要，而且刻不容缓。第三，是加快推进新型城镇化、建设社会主义新农村的需要。新型城镇化决不是简单的大拆大建，更需要做好历史文化的保护和传承，使新一轮城镇化建设更多地增加历史记忆和文化元素，一方面使古镇老街保护与新城镇建设有机衔接，相互融合，一方面又将地方独特文化元素有机地嫁接到现代建筑之中，使地域文化的传承和现代文明的持续建设齐头并进，形成现代文明与传统文化交相辉映、城市文化和农村文化和谐共生的发展格局。

因此，我们必须进一步提高对古镇老街古村落保护利用工作重要性和紧迫性的认识，面对现实，正视差距，迅速行动，亡羊补牢，决不把我们这一代人的遗憾再留给下一代人。我们提出以下三个方面的建议。

（一）遵循“三大原则”，确立综合全面的保护战略

凡事预则立，不预则废。对于古镇老街古村落这一不可再生资源的保护利用，必须首先明确理念、原则和总体思路。

（1）明确目标，加强控制，遵循“规划引领”的原则。从苏州、宣城等地区的经验来看，古镇老街古村落的保护利用必须依靠规划引领。苏州市提出了坚持“三个结合”、综合全面保护的规划理念，即坚持把古镇老街古村落物质与非物质元素的保护利用有机结合，坚持把古镇老街古村落保护与开发利用有机结合，坚持把保护与民生改善有机结合。在新型城镇化进程中，要保护和利用好古镇老街古村落资源，就必须找准这些古镇老街古村落在整个城镇体系中的定位和作用，从而更加科学、理性、自觉、综合地推进保护利用工作。我们建议，在尽快全面完成古镇老街古村落资源普查工作的基础上，对全市地域范围内现存古镇老街古村落的资源进行梳理和评估，加快编制和实施《常州市古镇老街古村落保护利用规划》，既符合申报和保护国家历史文化名城要求，又切合常州实际，具有可操作性。指导和组织有关镇村编制好古镇老街古村落的保护规划，进一步明确古镇老街古村落保护的原则、内容、要求和总体框架，加强规划控制，坚决杜绝新的建设破坏现象发生。

（2）更新理念，珍惜资源，遵循“应保尽保”的原则。文明是从历史中生长出来的，不能让城镇化的浪潮冲走历史文化的积淀。常州古镇老街古村落资源已经十分稀缺，更缺乏帝王将相、大户人家的历史遗存，即使如此，能够反映平民生活状态的街巷村落和传统民居，也弥足珍贵，值得妥善保护。从苏州等地的经验看出，以前古镇老街的保护，更多地是开发和利用，取决于其可观的市场价值；而现在，保护历史文化的理念逐渐发挥作用。我们建议，各级各部门领导要更新理念，充分认识古镇老街古村落是常州历史文化遗存的重要部分，充分认识加强文化遗产的保护是历史赋予的崇高责任。在科学评估和规划引领的基础上，努力实现我市古镇老街古村落的“应保尽保”。要求和督促区镇政府做好各级历史名镇名村的申报工作，启动市级历史文化名镇、老街、名村评审活动，作为控制保护的重要手段。通过资源有效利用，让居民在保护开发得到的实惠中，真正认识并倍加珍惜自己居住的古镇老街古村落的历史文化价值，高度凝聚居民的保护热情，使古镇老街保护利用成为深入民心的事业。

（3）科学定位，物尽其用，遵循“区别对待”的原则。保护利用古镇老街古村落，并不只是保护几座具有代表性的建筑，而且要从更为广泛和综合的社会经济角度，对古镇老街古村落的保护延续与未来发展进行科学定位。我们建议，根据常州实际，要实现“两结合、两突出”，即点式保护和体系保护相结合，更加突出体系保护；形态保护与文化保护相结合，更加突出文化保护。

体系保护，就是要充分彰显江南水乡城镇体系的特色。可以分成三个层次：一是核心保护范围，包含古镇老街古村落中最有价值的历史建筑、河流水系、街巷驳岸等典型空间要素，精心保护历史空间环境；二是建设控制地带，可以进行适量建设，但对其体量、高度、色彩、形式等，必须按照保护规划要求进行控制，处理好新建筑与历史建筑的协调和谐关系。三是环境协调区域，通过对周边环境的综合整治，以保证古镇老街古村落在更大范围内拥有良好的生态环境和优美的空间景观。

文化保护，就是要梳理具有地方特色的乡村文化、行为景观、邻里关系、传统工艺等非物质文化遗产，把古镇老街古村落的生态、形态、情态等物质和非物质文化遗产作为一个有机的整体，进行综合性、一体化的控制保护，使古镇老街古村落保护从建筑和布局上，到民俗、民风和民生的结合上，成为一个个“活态”保护的历史文化载体。同时，在新型城镇化建设中，要更多地注入具有地方特色的文化元素，为子孙后代更多地留下具有时代特征的建筑精品。

常州现存的古镇老街古村落中，历史价值高、整体风貌好、保存完整纯粹、肌理格局清晰、建筑特征明显的，可谓凤毛麟角。要根据现状，区别对待，突出重点，物尽其用，彰显特色。在更加突出体系保护和文化保护的前提下，可以分为三个类型，进行有针对性和可操作性的保护利用。（具体建议见附件）

第一类：历史价值高、整体风貌好、街巷格局清晰、建筑体量较大、具有地方特色的焦溪、孟河（包括孟城北街、孟城南街、万绥老街、小河老街）和杨桥，目前已经向省政府申报历史文化名镇名村，建议列为市级重点历史文化保护项目，突出体系保护，进行重点保护和利用。因地制宜，一地一策，重点突破，分别制订焦溪、孟河、杨桥保护利用三年行动纲要，明确保护和利用目标，落实各项工作措施，使之成为常州水乡城镇体系中“依河而生、伴水而居”的亮点。

第二类：历史价值较高、整体风貌较好、保存基本完整、建筑特征较为明显的湖塘老街、奔牛老街、雪堰老街、魏村老街、夏溪老街、余巷古村，建议列为区级重点历史文化保护项目，突出文化保护，进行常态保护和利用。结合实际，一街一案，制订保护利用的详细规划，从形态、业态、文态、景态、生态等方面着手进行综合改造，使之成为新型城镇化进程中承载传统历史文化和怀旧思乡之情的重要载体。

第三类：对面广量大、规模较小、格局不明、建筑破损，但具有一定历史文化价值、地方特色传统技艺、民间风俗的古镇老街古村落，建议抢救性地挖掘非物质文化遗产，突出传统文化的传承，进行活态保护和利用。根据新型城镇化进程，一屋一景，集中归类，取其精华，建设乡镇博物馆、民间博物馆或文化广场，打造成为造福农村居民的文化设施。

（二）形成“三大机制”，落实保护开发的实际行动

    古镇老街古村落保护利用，犹如逆水行舟，不进则退。必须迅速采取行之有效的措施，并落实到具体的行动之中。

（1）加强领导，统一部署，形成“政府主导”的机制。古镇老街古村落的保护利用，决不是简单地保护几条老街、几座老房子，而是事关历史传承、文化发展、民生改善和新型城镇化建设的一项系统工程，各级政府要高度重视，加强领导，承担起主导责任，发挥好主导作用。一是在我市国家历史文化名城申报和保护工作领导体系中，专门成立市级古镇老街古村落保护工作领导小组，由市领导担任组长，建立和完善以领导集体、职能部门、专家团队、操作主体等不同层次、不同对象组成的工作机构，下设办公室，负责日常管理和协调工作。二是尽快实施《常州市古镇老街古村落保护利用规划》，纳入全市经济社会发展、文化繁荣、旅游开发和城乡一体化建设总体规划，并与土地利用规划、园区开发规划、新型城镇化建设规划等专项规划进行无缝对接。切实做到保护和发展相结合、整体规划和分步实施相结合。三是尽快制订和出台《关于加强常州市古镇老街古村落保护和利用的实施意见》，明确古镇老街古村落保护的总体目标任务和责任单位，制订完善相应的经济扶持政策，以规范性的文件，指导和推进保护利用工作。

（2）明确职能，守土有责，形成“联动推进”的机制。物以稀为贵，古镇老街古村落保护工作必须只争朝夕，凝聚合力，加快推进。一是明确和强化区级政府在古镇老街古村落保护利用方面的职责，所有保护项目的实施，都要以区为主，区镇结合。二是明确规划、建设、文化、旅游、国土、农委等市级行政主管部门的职责，明确牵头部门，形成职责明确、条块结合、运转协调的工作机制，综合协调和研究解决推进中的重大问题，全面系统、长期有效地开展实质性的工作，切实加强对古镇老街古村落保护利用的组织实施和日常监督指导，把保护利用工作落到实处。三是专题研究制订适合常州古镇老街古村落、古建筑保护整治的专业规范和标准，加快培养专业维修队伍，实现古街巷、古建筑保护的科学化、专业化、特色化。要把农村村庄环境综合整治与古镇老街古村落保护有效结合，努力做到一举两得，事半功倍。

（3）量化考核，加强监督，形成“科学导向”的机制。古镇老街古村落保护是科学发展的一项重要内容，要建立完善科学合理的考核监督机制，正确引向保护利用工作。一是将古镇老街古村落保护列入市委、市政府的年度重点工作，把保护利用的总体要求和目标任务，作为考核有关地区和部门科学发展、文化建设、民生改善的重要内容。二是由市政府主要领导与有关地区和部门签订保护责任书，明确保护内容、保护要求、保护责任和奖惩措施，使古镇老街古村落保护成为基层领导班子及主要领导的一项重要工作内容。三是由市政府组成考核组，对有关地区和部门的保护责任书的落实和推进情况进行年度考核，并将考核结果进行通报。

（三）制订“三大政策”，强化保护利用的动力活力

我市古镇老街古村落保护利用要有实质性的进展，必须学习借鉴先进地区的经验，结合申报国家历史文化名城和实施国家《苏南现代化建设示范区规划》的各项工作，研究制订扶持政策，调动保护利用的动力和活力。

（1）创新机制，社会参与，制订“市场运作”的政策。政府主导，并不是政府包办，要在运作机制上求突破，强化社会化运作。一是要以区为主，区镇联合，成立区级投融资建设平台，负责重点保护项目的资金筹措和实施，特别是核心保护范围内的基础设施建设。二是发挥好市场主体作用，制订激励政策和实施办法，引导社会资本更多地参与古镇老街古村落的保护利用。三是要建立投资主体明晰、责权利对等的公司运作机制，可以由政府、企业、集体、村民合伙的股份公司进行经营运作；也可以与国内知名旅游开发企业合作，以股份经营或者开发权、经营权转让等方法，使保护开发获得更多的资金和人才支撑。

（2）突破瓶颈，创新路径，制订“产权置换”的政策。古镇老街古村落内的建筑主要属于原居民所有，多数居民无力按照古建筑保护要求进行维修，导致破损日益严重。加上产权关系复杂、农村宅基地不能转让过户等原因，古宅民居不能进入市场进行合理流转，难以有效吸引社会资本参与古镇老街古村落的保护。建议要在农村宅基地政策上求突破，研究制订相关政策，实现产权置换，促进有效保护。一是在焦溪、孟河和杨桥进行试点，在政府批准和加强监督的前提下，允许核心保护范围内的古老民宅进入市场流转，实行产权和宅基地置换，有效解决有关权证办理问题，鼓励和引导社会资本参与保护利用工作。二是对焦溪、孟河和杨桥，每年给予一定土地指标，建设安置房，用于核心保护范围内原居民的民宅置换，腾出空间，更新业态，综合利用，整体推进。三是鼓励列入保护范围的古镇老街古村落的原住居民，按照规划要求自行修缮和有机更新，政府给予扶持和奖励。

（3）多元筹措，加大投入，制订“财政激励”的政策。古镇老街古村落保护利用，并不是单纯的经济行为，投入和收益在短期内难以实现平衡，必须在拓展资金投入渠道上求得突破，加大政府财政投入。一是建立政府专项投入机制，每年在相关区镇两级财政预算中明确一定的经费，用于支持市区两级历史文化保护重点项目的实施，并根据经济增长情况，逐年加大保护和维修资金的投入。二是在安排文物保护、旅游开发、村庄环境整治、新农村建设等专项资金中，更多地向古镇老街古村落保护利用项目倾斜。三是利用好财政激励政策的杠杆作用，市政府可以结合历史文化名城建设的总体规划和市文物修缮管理办法，根据项目实施和年度考核情况，给予一定的财力支持。

附件：对我市古镇老街古村落实行分类保护的具体建议

第一类：重点保护和利用

第二类：常态保护和利用

第三类：活态保护和利用

对其余的古镇老街古村落，要在保护好具有历史价值和特色的建筑形态的基础上，重点进行非物质文化遗产的抢救性保护，传承和延续历史文化，使之成为新一轮城镇化建设中不可或缺的历史记忆和文化元素，激发古镇老街古村落的生机活力，让历史在城镇化进程中继续生生不息，让传统文化在现代生活中熠熠生辉。