中国人民政治协商会议常州市委员会

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人民政协监督职能的渐进之路

发布日期：2012-05-28 浏览次数：字号：〖大中小〗

李永达

　　2011年6月20日下午，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声在上海交大面对5000名师生的党课上讲到一个例子：去年10月他去崇明检查工作，结束后随行人员邀请他去看当地一个湖，当时游客很多，俞下船后游客就跟他打招呼，第一句话是，俞书记好；第二句话是，你买票了没有？俞就赶紧让秘书把票补了。俞正声在党课上的例举无非是传递了民众监督的无处不在和执政者应自觉接受监督的信息，但从笔者看来，此例倒是向现时的人民政协亮出了一个新挑战——新时期民间无组织的松散的监督尚且如此迅疾和犀利，已经走过60多年的，以发展社会主义民主政治为己任的政协组织，如何才能在恪尽监督之责补长监督职能之断腿，满足人民大众对人民政协的履职期望？
　　当前的一个现状是，一些地方政协组织（包括一些地方的民主党派组织），民主监督职能在不断弱化、边缘化，甚至大有被参政议政职能“兼并”之势，“怕监督、不敢监督”的现象比较普遍，这无疑对发展中国特色社会主义民主，实现中华民族伟大复兴是极为不利的。
　　人民政协民主监督的发展阶段，人民政协民主监督的实践探索均告诉我们，监督职能是一条渐进之路，虽然有困惑、有难度，但已经嵌入政治体系的民主监督，必然在推动人民民主的深化和实践中不断前行。本文试从人民政协民主监督发展阶段的角度，对此加以研究和探讨。
　　一、第一阶段——从提意见到互相监督人民政协的主要职能，最初仅为政治协商，后来增加了民主监督，继而又增加了参政议政。估计随着社会的发展和人民民主的深化，人民政协的基本职能以后也许还会有变化。民主监督职能从萌芽到提出并成为重要职能，大致经历了互相监督、民主监督和纳入社会主义监督体系三个发展阶段。
　　中国在建设现代国家过程中的一个显著特点是，由政党代阶级，由政党领导人民建设现代国家，而单一政党缺乏建设现代国家所需要的足够的政治力量，只能是多党合作建设一个现代国家，也就是以一个主要的革命政党为核心的多党合作协商建国。20世纪中国的主要革命政党曾经是中国国民党和中国共产党，国民党由于不愿多党合作协商建国而遭失败时，共产党取代国民党建立了以中共为核心的政党合作协商结构，并领导各民主党派和社会团体合作协商建立了现代国家——以1949年9月21日举行的人民政协一届全会为标志。1954年一届全国人大召开后，我国没有搬用西方的政治逻辑，而是在人民政协还权人大后把它作为一个统一战线组织继续存在。人民政协回归自身后本身的职能也逐步发育：1954年以后人民政协的任务为“协商国际问题和候选名单、提意见、调整关系、学习”等，其中“提意见”即是监督职能的萌芽。
　　1956年毛泽东在《论十大关系》中首次明确提出了互相监督概念，他指出，“究竟是一个党好还是几个党好，现在看来，还是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督”。事实也是如此，我市民盟于1951年率先成立市级地方组织并迅速将成员由初始的49人发展至当年底的111人，盟市委首任主委陈枚丞自1956年任常州市首届政协副主席起，带头发挥民主党派在人民政协中的作用，为社会主义“三大改造”实施提出了很多中肯的意见，社会反响很好。
　　当时有一种观点认为，互相监督主要适用于民主党派，对人民政协来说可有可无。这种观点有失偏颇。虽然这个时期与互相监督提法相对应的是民主党派，并未提出互相监督是人民政协的重要职能，但由于民主党派是人民政协中的重要主体，人民政协也是民主党派发挥作用的组织化最强、最广阔的舞台，因而民主党派的互相监督也为人民政协的民主监督功能提供了有力的政治支撑。因此，尽管这一时期没有正式提出人民政协要有相互监督功能，但这一渐进趋势已经显现。
　　二、第二阶段——改革开放催生民主监督1979年，邓小平在全国政协五届二次会议开幕式中，首次明确把人民政协与人民民主联系起来，提出人民政协是发扬人民民主的重要组织，人民政协具有相互监督的功能。他指出，“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行相互监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用”。小平的讲话拓宽了互相监督的内涵，使之包括了提意见和监督宪法法律实施两个方面，而且把人民政协放在人民民主的政治视野中，使互相监督成了人民民主制度的重要表现形式。1980年的全国政协五届三次会议，把协商和监督并列为人民政协的两项重要作用。到上世纪80年代初，虽然还没有正式提出民主监督这个概念，但是随着改革开放的不断推进，民主监督已经呼之欲出了。
　　1982年全国政协五届五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》中，首次提出了政协的民主监督功能，《章程》指出，“中国人民政治协商会议······对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。会议对民主监督的解释是这样的：“人民政协的监督不具有国家权力的性质，没有法律约束力，是一种民主监督，这一点上，人大和政协是不同的，但是这种区别对于建设高度的社会主义民主来说，恰恰可以起到相辅相成的作用”——这是对监督式民主的完善，也是后来的《中国的政党制度》（2007年）白皮书第一次正式提出协商民主与选举民主观点的前奏。
　　因为当时社会上有有一种思潮，认为有了人大的法律监督之后就不需要民主监督，甚至认为人民政协的存在还有无必要性等。1984年的全国政协六届二次全会首次对民主监督作为一个概念进行了解释：“民主监督，就是在共同政治准则的基础上，互相提意见，作批评”。当时，无论是全国政协还是地方政协，在拨乱反正形势鼓舞下的政协舞台重现活跃气氛，我市政协每年大会上收到的提案数量开始急剧上升，并且出现了对政府部门领导开展质询的个案。
　　总之，改革开放以来，人民政协民主监督通过1982年章程理清了与人大监督的关系后，在政治体系中确定了正确而恰当的定位，构建了中国特色的监督式民主框架，为随后民主监督沿着所开辟的政治空间确定相应的内容和形式奠定了基础，并且正式把民主监督列为人民政协的重要职能之一。互相监督自此也就发展成为了在政治体系中明确定位的民主监督。
　　三、第三阶段——纳入社会主义监督体系1982年的章程为民主监督取得了合法性之后，人民政协民主监督在《章程》所开辟的政治空间中迅速成长。1989年初全国政协七届四次常委会通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》中明确提出新时期民主监督的主要对象是“国家机关及其工作人员，重点是国家宪法与法律法规的实施情况······国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况”等。笔者认为，此时期民主监督的主要对应面已转移到“督政”领域，这在地方政协更为显现。
　　2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作得意见》（5号文件）首次明确提出，“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关工作极其工作人员的工作进行的监督”。关于民主监督的内容，与1989年初的《规定》和1989年底的中发5号文件相关内容相比，内涵更丰富，覆盖面更广，层次更高。
　　现在重温五年前中央5号文件的精神，深感实践还远没有到位。从发展趋势看，人民政协的民主监督成长为社会主义监督体系的重要组成部分以后，要把民主监督运用到政治体系中去，就需要不断推动民主监督的制度化、规范化和程序化，从而优化人民政协民主监督的制度安排和实际运用。
　　四、当前存在的主要问题和路径选择作为社会主义监督体系的不可或缺部分，当前人民政协民主监督还存在明显的不足：
　　第一，民主监督发展的滞后性。人民政协三大职能的完善和发展经历了60多年的漫长的历程，民主监督发展起步较参政议政早，后来参政议政成为政治协商、民主监督职能的拓展和延伸，成为政协第三个职能。但是当前参政议政社会功能和影响力远远地超过了政治协商、民主监督职能，尤其是民主监督的社会功能和影响力几乎被参政议政所替代，民主监督的发展已经严重滞后。政协民主监督从内容到形式几十年来几乎没有多大变化，以前是通过参政议政形式来体现民主监督，当参政议政被作为政协第三职能时，民主监督的手段便失去了其独立性，民主监督逐步失去了独特的表现形式和渠道。过分依附于参政议政的民主监督，也就大大的削弱了其职能作用的发挥。第二，民主监督发展的矛盾性。政协民主监督地位与作用存在距离，甚至相矛盾。许多事物发展规律都是随着该事物的地位增高而使其作用得到增大的。而政协民主监督发展规律好像并非如此，政协民主监督的地位逐步提高，民主监督的作用却弱化明显。比如几乎很难找到哪一件反腐大案是由政协民主监督的批评和建议而揭发出来的；一些委员呼吁的问题有时还不如百姓集体上访解决得快。其次，还存在如民主监督的内容与形式的不足、民主监督成效的局限性等等问题。
　　为使新时期人民政协民主监督更为有序、有力、有效，以往实践中的提案监督、社情民意监督、专题协商监督、调研视察监督等传统渠道还有待拓宽，直接性民主监督手段还有待拓展，民主监督职能在渐进过程中的路径选择值得思考和研究：
　　1.党委重视支持推进。人民政协履行民主监督职能的持续进程，离不开党委的坚强领导和有力支撑。当前，中共省委和市委正抓紧进行对贯彻落实《中共中央关于加强人民政协工作意见》的检查、调研，在制订和颁发新的有关政协工作的规范性文件时，建议进一步明确加强政协民主监督对完善社会主义监督体系的重要意义；鼓励各地方政协在开拓民主监督新渠道方面进行大胆探索；规定政协开展的重要的民主监督活动相关部门主要领导应该参加等等。
　　2.创新民主监督机制。有高层专家这样总结：人民政协是体制很好但机制有问题。民主监督虽然已经纳入社会主义监督体系，但它毕竟是一种介于体制内监督和体制外监督的，具有一定“柔性”特征的监督方式，机制创新就显得尤为重要。如无锡政协就通过变政府部门聘请特邀监督员为政协向政府部门派驻民主监督员、组织听政议政监督等新机制，有力强化了人民政协的民主监督职能。
　　3.探索新的履职手段。“民主监督作用发挥不够”，是全国政协党组于2011年5月份给中共中央的关于贯彻落实中发[2006]5号文件报告中，对各地政协组织存在的一个共性问题的分析。笔者认为其中的一个重要原因是缺乏新的履职手段。近年来，我市政协已经在这方面进行了可贵的探索：2009年和2010年分别结合社会关注的热点——城市管理、食品安全和环境保护问题，对城管局、食品药品监督局、环保局以及其他相关部门开展了专项民主监督活动，收到了良好的成效。实践证明，专项民主监督活动是一种直接的、有政协特色的民主监督手段，取得了领导重视、政府部门接受、委员积极参与、人民群众反映良好的初步效果。当然，其他新的、有效的履职手段还有待不断探索。
　　4.尊重规律改革机构。同样，在全国政协党组给中共中央的上述报告中，就政协自身机构设置方面反映，“专门委员会设置需要规范”，即专委会设置应在履职需要中不断规范，应在尊重履职规律中适当调整。如重庆北碚区政协敢于率先于全国吃螃蟹，在专委会设置中大胆撤销了一些对应行业领域的委员会，设置了对应政协三大职能的“政治协商委员会”、“民主监督委员会”、“参政议政委员会”等，在分工合作的基础上明晰工作机构职责，民主监督开展得有声有色，民主监督职能不再虚位空转。该区政协已成为全国政协研究室的蹲点研究单位。
　　综上所述，人民政协民主监督经过互相监督、民主监督和社会主义监督体系的重要组成部分不同发展阶段至今，虽然还是一种不具法律约束力的非权力监督，但是在成为社会主义监督体系重要组成部分后，它的监督权必然要影响到整个政治体系的运作方式，并保障整个政治体系在人民民主的轨道上运转。胡锦涛总书记在庆祝中共成立90周年大会讲话中明确指出：“在前进道路上，中共要继续大力推进社会主义民主政治建设，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”。地方政协是人民政协组织履行民主监督职能的主要实践阵地，我们要在人民政协监督职能的渐进之路上，有所创新，有所作为，为中国特色社会主义民主政治建设做出应有贡献！