中国人民政治协商会议常州市委员会

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新时期群众工作如何发挥政协独特优势的研究

发布日期：2012-05-28 浏览次数：字号：〖大中小〗

——以健全政协委员联系群众制度为视角
蒋鹏飞

　　胡锦涛总书记年初在全国政协新年茶话会上指出：“人民政协要紧紧围绕党和国家工作大局，着力把握新形势下人民政协工作特点和规律，充分发挥自身优势，主动开展群众工作。”他在庆祝中国共产党成立90周年大会上再次强调：“要高度重视并切实做好新形势下群众工作，坚持问政于民、问需于民、问计于民”。贾庆林主席在全国政协十一届四次会议上所作的常委会工作报告要求，“发挥独特优势，切实加强新形势下群众工作。要探索新途径新载体，逐步完善政协组织、政协委员和界别联系群众的工作机制”。江苏省委、省政府《关于实施社会管理创新工程，切实加强群众工作的意见》要求，把做好群众工作作为推进社会管理创新工程的根本性工作，突出强调“健全联系群众制度”。政协委员来自各个界别，与人民群众关系紧密、联系广泛。因此，人民政协具有做好群众工作的独特优势。当前，如何健全政协委员联系群众制度，充分保证这一独特优势得以有效发挥，无疑是各级政协组织亟待研究解决的一项重大课题。
　　一、健全政协委员联系群众制度的理论依据与实践探索（一）理论依据。《政协章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会委员和地方委员会委员要密切联系群众，了解和反映他们的愿望和要求”。这是对政协委员的基本要求。政协委员要密切联系群众，从根本上讲是由人民政协的性质所决定的。人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织，只有通过政协委员与各方面群众保持密切的联系，才能团结一切可以团结的力量，真正实现大团结大联合；人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，只有通过政协委员与各方面群众保持密切的联系，才能了解民情、反映民意，真正提出代表各界群众的见解和主张；人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，只有通过政协委员与各方面群众保持密切的联系，才能把实现和维护最广大人民的根本利益作为人民政协工作的出发点和落脚点，真正在扩大社会主义民主中发挥重要作用。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要“完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度”。建立政协委员联系群众制度，有利于政协委员虚心向群众学习，集中群众的智慧和力量，提升服务科学发展的水平；有利于强化政协委员作为界别群众的代表职责，反映社会各界的意见和建议，提升履职为民的实效；有利于协助党和政府理顺群众情绪、协调各方关系、化解社会矛盾，提升促进社会和谐的作用。
　　（二）实践探索。近年来，各级政协组织对建立政协委员联系群众制度进行了积极的探索和实践。就全国政协而言，其所建立的政协委员联系群众制度主要分散在调研、视察、提案和反映社情民意信息等各项具体工作制度中。比如《全国政协关于加强和改进专题调研工作的意见》规定，要“选择党和政府重视、人民群众关心、政协有条件做好的题目”；“要把以人为本、关注民生作为专题调研工作的重要着力点”；“大力弘扬求真务实精神，坚持深入实际、深入基层、深入群众。要认真调查经济社会发展中存在的问题，仔细了解党和政府决策的执行情况，切实反映人民群众的意愿和呼声”；“既要听取政府和有关部门的工作介绍，也要向基层干部群众了解更多的实际情况”；“要注意突出界别特点，把专题调研和界别活动有机结合起来，集中反映界别群众的愿望和诉求”。就地方政协而言，不少城市、县（区）已经专门建立政协委员联系群众的专项制度。比如，广州市政协《关于建立政协委员联系群众的制度》规定，委员应根据自身所属界别、工作性质和生活区域，有代表性地选择若干名群众建立固定联系，并将委员联系群众的情况将记入履职档案；大连市政协《关于加强政协委员与群众联系的意见》提出，政协委员要通过建立“个人网站”、公布“电子信箱”、利用手机收发短信等现代化信息联络方式，及时倾听群众声音，反映群众要求；扬州市政协《关于建立政协委员“走门串户，联系群众”制度的意见》规定，每位政协委员要与所在界别、阶层的人士广交朋友，联系的区域可以在所在社区（村组），也可以在其他社区（村组），并建立考核机制；辽源市政协《委员联系所在社区群众办法》要求，每名委员至少与3名有代表性的所居住社区居民保持经常性联系；太原市政协把开展“百名委员进百家”与困难家庭交朋友、设立100个政协委员信箱的“双百”活动，作为落实政协委员联系群众制度的有力措施；重庆市北碚区政协开展了委员向界别群众述职活动；江西省上犹县政协《关于建立政协委员联系群众制度的意见》要求，每位政协委员至少联系10户所在界别群众；南京市玄武区后宰门街道成立了市政协委员了解和反映社情民意联系点，先后制定了《市政协委员接待群众来访制度》、《市政协委员了解和反映社情民意后宰门街道联系点活动暂行办法》等，并采取“六个一”措施（即：一站、一线、一会、一访、一家、一卡），进一步畅通了解和反映社情民意渠道等等。这些政协委员联系群众制度，从联系的对象、内容、形式及工作考核等各个方面都作出了具体规定。
　　二、当前政协委员联系群众制度建设中的不足及其原因（一）不足。应当充分肯定，各级政协组织在探索建立和贯彻落实政协委员联系群众制度方面，做了大量工作，取得了明显成效，特别是对于做好政协的调研、视察、提案和社情民意工作，树立政协委员的良好形象，增进各界群众对人民政协的信赖程度，进一步促进大团结、大联合等方面，都发挥了积极的作用。但是，政协委员联系群众工作仍然不同程度地存在着不深入、不经常、不实在、不到位等问题。从制度建设上分析，目前存在着“五个缺乏”：1.缺乏规范性。各级政协虽然都建立了一些制度，但缺乏规范，标准不一。比如，有的强调委员要联系其所在界别群众，有的则强调委员要联系其工作单位群众，还有的强调委员要联系其生活社区群众，也有的强调委员要联系家庭有困难的群众等，可以说五花八门，过于随意。2.缺乏强制性。制度过于笼统、抽象，原则性的、一般性要求多，缺少刚性的、硬性的要求，弹性过大，有些甚至是提倡、鼓励性的要求，对不执行制度或违反了制度怎么办，缺乏具体强制性的规定和约束。既然修订后的《政协章程》已经把“密切联系群众”新增为政协委员的“基本要求”，就应该严格执行，强化考核。3.缺乏系统性。制度没有立足于履行职能形成一个严密的闭环系统，联系群众制度与调研、视察、提案、社情民意等制度之间衔接不紧密，甚至存在漏洞，尤其是对一些重要履职行为、经常性活动等，仍缺乏相互配套、制约和监督的章法。同时，各地的制度体系，与全国政协及党政的制度，与党和国家的政策规定衔接也不够，在运行中往往出现疏漏或混乱。4.缺乏稳定性。有的地方不注重对原有制度进行补充和完善，只要强调制度建设就另起炉灶，特别是每次换届之后，很容易出现一届政协一套制度的现象。也有的往往在党、政出台重大政策、决定或提出什么新要求，政协就相应出台一些规定，造成制度与制度之间内容重复，或要求不一致，甚至出现撞车现象。5.缺乏操作性。政协委员联系群众制度是对政协委员提出的要求，联系群众必须突出委员履职、符合委员身份。有的规定联系群众的范围过于宽泛，有的规定联系群众的方式不符合实际，有的规定联系群众的频次、时间等过于机械，有的规定联系群众的工作任务应归属于党政领导的职责，与政协委员的角色定位有出入等等，缺乏操作性，作为政协委员个体很难落实。
　　（二）原因。造成政协委员联系群众制度建设方面问题的原因很多，概括地讲，主要有三个方面：1.思想原因。主要是对建立和完善政协委员联系群众制度重视不够，没有摆上重要议事日程，有的片面认为密切联系群众是对中共党员或党政领导干部的要求，政协委员本身就存在于各界群众之中，从某种意义上讲政协委员自己就属于群众，委员的言行就可以当然地代表群众；有的把联系群众与履职行为割裂开来，以为只要对委员履职情况加强考核就行了，如果委员能按要求参加政协组织的活动，完成提案和社情民意信息等任务，就无需再对联系群众情况作专门要求；有的过于强调委员本职岗位的工作职责，而大多数政协委员都是兼职，严格要求委员联系群众，担心会本末倒置，牵扯他们做好本职工作的精力等。2.工作原因。有的对新形势下如何密切委员与群众的联系缺乏思考和研究，不知道如何制定和完善相关制度；有的采取了实用主义的态度，或以各类活动代替制度建设，或做样子、装门面、被动应付，从而导致委员联系群众制度不规范、不管用，即使建立了制度，也难以有效地贯彻执行。3.体制原因。由于上级政协组织与下级政协组织之间没有领导关系，只是通过有关会议、培训班、信息交流、联合调研、工作视察等形式对下级政协组织进行工作指导，对于委员联系群众制度讲重要性多，提一般要求多，至于建立和完善哪些具体的制度，哪些群众必须固定联系、哪些群众应该经常联系、哪些群众需要工作联系，以及联系的内容、方式、时间、纪律、考核等缺乏统一、规范的要求和具体的指导意见，缺乏硬性的约束监督措施，从而导致各级政协在制度建设中往往各自为政。另外，整个国家的民主、法制建设尚不健全和完善，民主监督措施尚未制度化，也是造成委员联系群众制度建设和执行不力的原因。
　　三、常州市政协坚持和健全政协委员联系群众制度的案例分析（一）案例概述常州市政协共设31个界别，现有委员383人。近年来，市政协紧紧围绕密切委员与群众的联系，逐步建立和完善了相关规章制度，创新和深化了系列主题实践活动，取得了一定的成效。其相关制度和活动，从操作性上分析大体上分成三个层面：
　　1.宏观层面——强调履职。这一层面的制度，基本上属于原则性规定，其宏观指导意义较为明显。比如，《中共常州市委关于做好新形势下人民政协工作的意见》对委员联系群众制度着重从履行三大职能的角度作出明确规定：对于政治协商，把“关系人民群众生产、生活和切身利益的重大问题”列作协商内容，特别强调“关系人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定”；对于民主监督，把“政协委员针对人民群众反映强烈的问题提出提案”和“围绕人民群众关注的热点、难点问题开展专题民主监督”作为主要监督形式；对于参政议政，则明确规定“要围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论”。《政协常州市委员会委员调研、视察工作规则》指出，“组织政协委员调研、视察，是深入实际、联系群众、反映社情民意，履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要途径和有效方式”，同时规定“政协委员每年至少参加一次调研或视察活动。”《政协常州市委员会关于社情民意工作的暂行规定》把“反映一个时期人民群众特别关注、议论较多的热点问题”列作委员反映社情民意的主要内容，关于反映社情民意的方式第一条就是“市政协委员及所联系的群众反映的意见、建议，由委员以书面形式或电话口头直接向市政协办公室反映”。《政协常州市委员会提案工作条例》规定提案首要的基本要求就是“以国家大政方针、有关爱国统一战线的重大问题，市委、市政府的中心工作和本市的重要事务，以及人民群众普遍关心的问题为基本内容，在调查研究的基础上提出”。此外，《政协常州市委员会关于领导同志接待委员来访制度》、《政协常州市委员会关于领导与委员约谈的制度》、《政协常州市委员会常务委员会工作规则》、《政协常州市委员会关于委员参加政协会议及各项活动考勤的制度》等，对于常委联系委员、委员联系群众工作及其考核分别作出相关规定。
　　2.中观层面——突出作用。这一层面的制度，类似于委员联系群众的专项制度，规定相对具体，操作性较强，体现政协特色，主要是强调发挥政协界别作用和委员主体作用。比如，《关于充分发挥政协界别作用的意见》规定，“发挥界别作用的工作重点：建立健全界别工作机制，丰富、活跃和规范界别活动，提高界别工作成效；推动委员加强与本界别群众的联系，及时了解和反映本界别群众的愿望和要求；围绕本界别群众普遍关心的问题，开展调研视察活动，通过调研报告、大会发言、提案和社情民意等多种形式，建言献策；努力做好本界别群众工作，加强沟通，增进共识，促进社会各界的团结和谐。”同时规定，要拓宽委员联系群众的渠道，“充分运用《常州政协》杂志、政协网站、委员电子信箱等形式，扩大界别与社会群众互动的途径。建立界别民意收集制度，各界别根据形势不定期召开界别座谈会或界别约谈会，并在常州政协网站上开设界别委员博客，把集中性收集与经常性收集结合起来，及时反映界别群众意见特别是其它渠道难以反映的社情民意，提供党委、政府决策参考。”《关于充分发挥政协委员主体作用的意见（试行）》规定，“委员要密切联系所在界别的群众，注意倾听群体呼声，积极反映社情民意，主动热情地为群众排忧解难，努力做到‘四个一’：即每年至少参加一次调研或视察活动，至少提交一件提案，至少提出一条有质量的建议，至少反映一条有价值的信息。”同时，还对加强委员履职情况的考核、建立委员履职述评制度、建立委员约见提醒制度和退出机制、完善委员表彰激励机制等作出全面系统的规定。
　　3.微观层面——注重实践。这一层面主要是采取措施促进制度的贯彻落实，即以各类主题实践活动为载体，密切委员与群众的联系。包括三种类型：一是调研视察活动。市政协每年至少组织一次由全体委员参加的大视察活动，同时各专委会每年组织相关委员开展若干次专题调研或视察活动。二是委员界别月活动。将每年6月定为委员界别活动月，分别确定不同主题，要求政协委员广泛联系界别群众，深入开展调查研究，主动收集和反映社情民意，围绕活动的主题开展建言献策、协商议政活动。比如，2009年的主题是“双服务”，即“服务科学发展，服务‘三保三促’（保增长促发展、保投入促调整、保民生促和谐）”；2010年的主题是“我为‘十二五’规划献一计”；2011年的主题是“服务‘十二五’，助推转型升级”。三是专项实践活动。比如，市政协从2009年6月至年底集中开展“百名政协委员进农村、进社区行动”，重点围绕三个方面开展工作：（1）紧紧围绕振兴常州“五大产业”和全市50项重点工程（工作），结合常州长远发展，深入基层调查研究，提出具有前瞻性、针对性、可行性的建议；（2）广泛收集基层、群众反映的热点、难点问题，认真听取基层、群众的意见和建议，向党委、政府反馈群众的愿望和要求；（3）发挥自身专长，协调本界别力量，参与公益事业，帮助基层群众解决实际困难。活动期间，每位政协委员要至少为基层办一件实事，帮扶一户困难家庭，提出一条科学发展建议。同时要求，参与行动的百名政协委员要全力做好“五大员”即：科学发展的讲解员、美好常州的宣传员、政策法规的解释员、解决问题的推进员和听取意见的收集员，力求工作实效，树立良好形象，做到为基层真服务不缺位、真帮忙不添乱、真解难不增负。总的来看，常州市政协坚持经常性活动与集中性活动相结合，并注重对活动的组织领导和督查考核，有力地促进了委员联系群众制度的贯彻落实，进一步提升了委员的履职实效。
　　（二）借鉴意义常州市政协从宏观、中观、微观三个层面，通过建章立制和实践活动，使政协委员联系群众更具长效性、经常性、深入性和直接性。总结其做法及经验，颇具借鉴意义。概括起来，主要是正确处理好以下五个关系：1.继承与发展的关系。该市政协在建立和完善制度的过程中，始终注重在继承历届政协好传统、好做法、好经验的基础上不断创新，体现时代性与传承性的统一。体现时代性，就是及时修改或废止原有的不合时宜的制度，不断改进和完善，使制度建设紧跟时代的步伐，做到与时俱进；体现传承性，就是保持适度稳定，做到新旧制度有机衔接，避免了因人废事、因人变制、新旧制度相互脱离的现象发生。2.专项与配套的关系。制度建设是一项系统工程，必须统筹考虑，全面规划。实践证明，专项制度虽对某项工作在一定时期内有规范作用，但难以长期发挥效用。该市政协通过有效的制度设计，使制度之间相互衔接、相互配套、相互补充，形成科学合理的制度体系，保证制度持续、稳定、有效地发挥作用。3.层级与规范的关系。制度具有层级性，这可以通俗地理解为制度具有“级别”。制度的层级性体现了制度的规范性，即制度的适用范围和效力大小。该市政协从宏观、中观和微观三个层面推进制度建设及其贯彻执行，处理好委员全面履职与具体工作的关系，避免发生“下位法”违反“上位法”现象的发生。4.先进与可行的关系。制度建设首先必须考虑是否先进，是否符合时代的最新要求。但是，任何事物都必须用辩证的观点来认识，有些看起来似乎是先进的制度，如果脱离了委员所能执行的程度，或并不具备实施的客观条件，这样缺乏现实基础的制度就不能真正发挥作用。该市政协十分注重制度建设的科学性、针对性和可操作性，把制度建设的先进性和可行性结合起来。比如，要求委员联系“界别群众”被以制度的形式固定下来，而要求委员“进农村、进社区”则作为阶段性的主题实践活动，其范围重点是机关、事业单位的政协委员。5.制定与落实的关系。制度的生命在于执行。该市政协始终把各类制度或活动方案的制定与贯彻落实统一起来，使其成为有效的统一体。其一，对有制度规定的，则组织有关活动促进其贯彻执行；其二，对所开展的活动，则加大组织领导和督查考核力度促进其目标任务的落实。当然，该市政协在委员联系群众制度建设中，也有需要完善的地方。比如，目前尚未建立委员联系群众完整的专项制度，对委员联系群众的工作经常化、规范化、制度化的载体创新还不够等。
　　四、建立和完善政协委员联系群众制度的思路设想（一）出台全国指导意见。对于政协委员联系群众，《政协章程》有明确规定，中共中央文件有相关要求，全国各地做法亟待规范，因此，出台全国统一的指导性意见十分必要。从可行性来看，中共中央一直高度重视联系群众的制度建设，比如，党的十三届六中全会专门作出《关于加强党同人民群众联系的决定》，此后又针对党的作风建设出现的新情况新问题，制定了一系列密切联系群众的制度。2009年，中办、国办转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件，这是党群干群关系建设进入制度化轨道的重要标志和直接体现。中共中央十七届四中全会作出的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》专门论述了“弘扬党的优良作风，保持党同人民群众的血肉联系”。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话反复强调，牢固树立马克思主义群众观点，自觉贯彻党的群众路线，始终保持党同人民群众的血肉联系。今年以来，加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作被再次摆上了中共中央和地方各级党委的重要议事日程。不仅如此，政协委员还有联系群众的优良传统，地方政协已有联系群众的积极探索。因此，目前出台全国指导意见的时机已经成熟。建议全国政协尽快研究制定关于加强政协委员联系群众的意见，对联系的对象范围、目标任务、方法途径、时间频次和管理考核等重要问题作出统一规定，规范、指导地方政协的制度建设。
　　（二）完善制度体系建设。加强委员联系群众的制度建设，要树立“大制度建设”的理念，跳出就“联系群众”而抓“联系群众”来进行制度设计的圈子。基本的考虑是进行三个层次的制度建设。第一个层次是推进中国特色的协商民主制度建设。中共中央一直强调，要加强社会主义民主政治制度建设，扩大社会主义民主，并在新世纪新阶段提出“扩大公民有序政治参与”的重大任务，而团结和民主是政协的两大主题。当前，要重点围绕政治协商、民主监督和参政议政三项职能，搞好体现“履职为民”的制度体系设计和界别群众参与国家和社会管理的制度体系设计，在扩大公民有序政治参与中充分发挥人民政协的重要作用。第二个层次是推进委员管理制度建设。在委员联系群众工作中，委员处于主导和支配地位。因此，必须在委员管理制度的设计中，突出强调贯彻群众路线的相关制度，其着眼点要放在增强委员联系群众的自觉性和主动性上。在委员管理工作实践中，一方面要把委员联系群众情况作为履职考评的重要依据，另一方面要在委员考评过程中充分发扬民主，广泛听取界别群众的意见。第三个层次是推进联系群众的具体制度建设。对于全国政协出台的有关委员联系群众的原则要求和规定，要结合各地的实际予以细化，通过完善调研视察制度、社情民意信息点制度、提案征集制度、群众接待日制度、走访帮扶制度等，创新专题调研、视察、提案、大会发言、信息等工作方式，使政协委员联系群众的工作经常化、规范化、制度化。
　　（三）营造良好落实环境。从某种意义上讲，落实制度比制定制度更加重要，因此必须营造良好的制度落实环境。1.加强教育培训。既要让委员了解人民政协的基本知识和联系群众工作的重大意义等“应知”内容，又要让委员掌握如何联系群众、如何解决群众问题、如何撰写提案和社情民意信息等“应会”内容。2.开展实践活动。要着眼于制度的贯彻落实，结合各地实际精心组织调研、视察活动和以服务发展、关注民生、促进和谐为主题的各类专项活动，为政协委员提供联系群众的平台。3.加大宣传力度。充分利用新闻媒体，广泛宣传报道政协委员联系群众活动的情况，特别要深度报道在联系群众活动中形成的涉及经济社会发展的建设性提案、建议，以及得到解决的带有普遍意义的、事关群众切身利益的典型事例，在全社会形成委员联系群众的良好舆论氛围。4.重视解决问题。在联系群众活动中，对群众提出的意见和建议，委员能当场答复或解决的，可以当场答复、解决；不能解决的，要做好解释疏导工作；需要进一步了解、协调的，委员要及时与有关职能部门沟通协调，并尽快向群众反馈。只有切实解决好群众反映的问题，才能激发群众参与的积极性，进而提升政协委员联系群众活动的有效性。