进一步建立完善社会养老服务体系的对策与思考

常州市政协社会法制与民族宗教委员会

　　加快推进社会养老服务体系建设，是省委十一届十次全会提出的实施“民生幸福工程”六大体系之一，也是我市实现老龄事业现代化的重要指标。“银发浪潮”来袭，养老“大堤”能否抵挡。随着人口老龄化的迅速推进，养老服务成为各级党委、政府和社会各界高度关注的问题。为加快推进社会养老服务体系建设，更好地适应社会老龄化发展趋势，根据姚晓东市长的指示和市政协主席会议提出的要求，在分管主席的直接领导下，我委会同市民政局、市老龄办，组织部分市政协委员并邀请部分民主党派的负责同志，就“如何加快推进社会养老服务体系建设”开展了广泛调研。通过听取情况通报、与省市主管部门座谈、深入基层调研、组织研讨、学习先进地区经验做法等途径，全面了解我市养老服务工作现状和社会对养老服务的需求情况，在此基础上提出了一些建议。现将有关情况报告如下：

　　一、我市社会养老服务体系建设基本情况和主要成效一直以来，市委、市政府高度重视养老工作，将发展养老服务事业作为促进和谐社会建设、增强人民幸福感的民心工程，在各级、各部门的共同努力下，我市养老服务工作不断深入向前发展。

　　（一）社会养老服务体系建设纳入我市经济社会发展重要议程。各级、各部门高度重视发展养老事业，把社会养老服务体系建设列为全市“民生幸福工程”六大体系之一，公办养老机构、社会养老机构、居家养老服务中心（站）建设工程都先后列入当年市政府重点项目，有力地推动了养老事业的发展。首先，着眼未来，积极规划。近年来，市委、市政府先后出台了《关于加快老龄事业发展的实施意见》、《常州市“十二五”老龄事业发展规划》和《市政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》等文件，为我市老龄事业的发展指明了方向，明确了目标。其次，顺应发展，完善政策。落实了七项扶持政策，即落实土地供应政策、税费优惠政策、医疗服务政策、政府供养和补贴政策、民办养老机构扶持政策、持证上岗培训补助和公益性岗位补贴政策和创新养老服务产业政策，较好地助推了养老事业的发展。进一步完善了为老援助服务政策，对具有本市户籍的介助、介护低保老年人，当地无子女照顾年满60周岁市以上劳模，年满70周岁归国华侨，孤老、独居及属于介助和介护对象的离休老干部，以及90周岁以上高龄老年人等困难和特殊老年人均实行援助服务（包括居家养老和入住养老机构），每人每月给予价值200元的援助服务，其中介护对象为每人每月300元。

　　（二）老年人生活保障水平有了明显提高。一是老年人社会保障待遇不断提高。政府对社会保障的投入不断加大，城乡居民社会养老保险覆盖面不断扩大，养老保险、医疗保险待遇逐年提高，人人享有社会保障基本得以实现。截至目前，市财政直接注入企业职工养老保险资金累计达3.07亿元，新农合参保率连续5年100%，我市连续12年调整企业退休人员养老金标准，目前市区人均1849元，比“十五”期间提高了104%。二是老年人社会救济制度日益完善。目前，城市“三无”老人集中供养和分散供养标准分别提高到每人每月1000元和522元。农村“五保”老人集中供养率达80.87%，“五保”供养经费全部纳入政府财政预算，并形成了供养标准自然增长机制。市与辖市、区两级同步建立了计划生育公益金制度，全面实施了3项计划生育相关制度，初步构筑了城乡统筹的计划生育家庭养老帮扶利益导向制度构架。三是老年人社会福利水平明显提高。我市对80-89周岁、90-99周岁、100周岁及以上老人，每人每月分别发放尊老金50元、100元、300元，尊老金惠老范围进一步扩大。70周岁以上老年人免费进入政府投资主办的旅游景点和公共体育健身场所，免费乘坐城市公交车，60-69周岁老年人实行半价优惠等，老年人优待政策得到进一步落实。

　　（三）社会养老服务呈现多元发展趋势。我市社会养老服务体系不断完善。一是养老模式多元化。由主要依靠机构养老的模式转变为以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的多元化服务模式。目前，全市已拥有养老机构98家，其中公办16家，敬老院45家，社会办37家，总床位数达到16243张，护理床位2862张，每千名老人拥有床位23.2张，入住老人8380位，入住率52%。二是投资主体多元化。养老服务设施建设由政府独家主办的单一投入向吸引社会力量、吸纳民间资本的多元投入转变。目前社会投资兴办的养老机构床位数5755张，占总数35.4%，所占比重逐年增加。三是服务对象多元化。服务对象由“三无”、“五保”等特定人群，到享受政府购买服务的困难和特殊老年人，逐步扩大到全市所有的老年人。四是服务内容多元化。随着社会经济的发展，老年人物质保障基本得以满足，老年医疗、教育、体育和精神文化生活方面的需求日益凸显，养老服务内容也呈现多元化发展趋势。

　　（四）为老服务工作全面有序推进。近年来，在市委、市政府的领导下，各级、各部门各司其职，各尽其责，为老服务工作全面有序推进。一是老年人医疗服务水平有了新提高。全市16家二级以上医院设有老年科或康复科门诊，配备老年病专业医生，综合医院设置老年病房。各基层医疗卫生机构为老年人开展了老年人健康教育、健康档案管理等基本公共卫生服务。对特困、低保等特殊老年群体，按照有关政策实行就医费用“六免二减”优惠。二是老年教育有了新发展。以市老年大学为龙头、辖市、区老年大学为骨干、社区老年教育为依托、远程网络教育为重要形式的老年教育体系初步建立。目前，各辖市、区均建有1所老年大学，依托常州广播电视大学，整合教育资源，成立了常州社区大学，并以社区大学为龙头，构建了社区大学、社区学院、社区教育中心、居民（职工、村民）学习点四级社区教育网络，进一步扩大了老年人的受教育面。三是老年人文化工作有了新突破。我市已初步形成了市、辖市区、镇（街道）、村（社区）四级全覆盖的公共文化服务体系，一大批文化阵地向市民开放。文化惠民“四个演”连续三年纳入常州市政府为民重点工程，以中老年人为主的民间文艺社团蓬勃发展，老年人文化活动异彩纷呈。四是老年人体育事业有了新进步。目前，我市基本实现了市、辖市区、街道（乡镇）、社区（行政村）群众体育设施全覆盖，全市老小区、新建小区配套体育设施建设达标率100%，适合老年人锻炼身体的一大批群众体育设施陆续建成，城市“10分钟体育健身圈”建设稳步推进。

　　（五）社会养老服务工作亮点频现。全市建成老年精神关爱工作站91个，初步形成了市、区、街道、社区四级老年心理关爱服务网络；开通了全国同类城市首家专业老年广播--“846俏夕阳广播”；采用“政府推动、市场运作、社会服务”的运行模式，依托“12349”打造的数字养老服务平台逐步推进；以打造“智慧城市”为平台，率先在全省建立了第一个智慧型社区，开通了“360”网络频道，通过远程诊疗系统与医生进行远程问诊，让老年人足不出户即可免费享受社区政务、安防、文化、医疗等物联网智能服务；市德安医院医疗康复养老中心、运河山庄老年疗养院、以及满足多层次养老需求的金东方颐养园等一批大型项目正在建设之中；积极探索在世代服务机构中开展老年保健服务，把老年保健纳入计划生育优质服务体系。

　　二、我市社会养老服务体系建设工作存在的薄弱环节虽然我市社会养老服务事业不断发展，亮点纷呈，但总体上看，全市社会养老服务体系建设还比较薄弱，与我市人口老龄化的发展形势不相适应，与老龄事业现代化要求还有很大差距。主要反映在以下几个方面：

　　（一）政策法规体系还不够健全。养老服务是公共服务的主要内容之一，政府有责任在政策引导、资金扶持和监督管理等方面为其提供制度保障。但是由于各种原因，养老服务的政策缺失以及“碎片化”问题依然存在。一是养老设施建设没有纳入规划。社区养老设施普遍存在“落地难”问题，大部分社区养老服务机构设施采取借用社区老年活动中心、社区办公用房等办法解决，很难开展养老服务工作。二是养老服务规范化建设还不够完善。养老机构和居家养老服务标准不够健全，养老服务组织、服务人员、服务项目、服务流程等发展还不够规范，日常运行监管不够有力。三是养老服务需求评估制度尚未建立。当前，公办养老机构条件好、收费低，民办养老机构条件差、收费高，由于目前养老服务需求评估制度尚未建立，造成公办养老机构供不应求，养老服务资源得不到科学合理配置，一些高龄且家庭困难的老年人很难进入公办养老机构。四是对计划生育家庭养老问题关注不够。尽管近年来各级党委、政府已将“老有所养”列入民生工程，但许多制度和政策设计对计划生育家庭养老问题的关注度还不够，尤其是计划生育“失独”家庭的养老问题尚缺乏相应的政策。五是老龄产业扶持政策不够到位。目前，法律法规对老龄产业尤其是民办老龄企业界定不够明确，相关扶持政策不够到位，即使有相关优惠政策出台，但由于政出多门，主管部门不明确，往往造成实际执行力不够，影响老龄企业健康发展。

　　（二）居家养老服务支撑体系不够完善。一是政府公共服务水平还不高。居家养老服务中涉及的养老服务设施、社区基础建设都属于政府公共服务范畴，需要政府兜底保障。当前，城镇居家养老服务中心（站）建设水平还不高，农村社区（村）居家养老服务站的覆盖率只有40%。大多数居家养老服务中心（站）软硬件建设相对滞后，服务功能相对单一，居家养老家政服务供需存在较大矛盾，钟点服务供不应求。康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务水平较低，达不到专业化的养老需求。二是居家养老服务社会化程度不高。由于机制创新不足或措施不到位，在居家养老服务体系建设中社会资源投入还不够，社会组织的作用还没有得到充分发挥，政府仍然是新型居家养老的主要推动者和建设者，社区养老服务中介组织发展滞后，居家养老服务社会化程度普遍不高。三是服务人才队伍不够专业。由于居家养老服务人员大多由失业的“4050”人员组成，文化程度普遍不高，服务质量相对较低。受传统观念影响，加上政府对养老服务从业人员补贴较少，导致从事养老服务行业的人员不多，专业化的管理、护理等人才则更少。参加居家养老服务工作的志愿者队伍缺乏有效组织，管理松散，难以持久开展活动。

　　（三）养老机构发展不够均衡。一是养老机构总量不足。随着老年人口的快速增长，养老机构床位总量明显不足，目前我市每千名老人拥有养老床位23.2张，与省委、省政府的要求有较大差距。二是社会投资养老机构比重不高。当前，养老机构设施建设主要由政府主办，社会投资兴办的养老机构床位占比较低，与“十二五”规划要求还有一定距离。三是“医护型”养老床位供不应求。随着老年人对医疗、康复的要求越来越高，“医护型”床位需求骤增，“一床难求”。目前，我市“医护型”床位2862张，仅占总数的18%，离现代化指标还有较大差距，很难满足老年人的养老需求。

　　（四）老年精神关爱工作有待进一步加强。一是城乡发展不平衡。城市硬件设施较好，农村相对较差；城区老年人文化程度相对较高，老年精神文化生活比较丰富，农村骨干力量薄弱，老年精神文化生活相对单一。二是老年活动场所不足。随着老年人日益增长的精神文化需求，有限的硬件资源得不到综合利用，导致现有的活动场所很难满足老年人多元化的需求。三是老年精神文化缺乏组织引导。从参加老年精神文化活动的对象来看，女性老年人较多，男性老年人较少；从活动的内容来看，以打扑克、搓麻将、跳健身舞等传统项目居多，一些有益老年身心健康的活动开展较少，老年精神文化活动需要向多样、科学、健康方面加以引导。

　　三、关于加快推进社会养老服务体系建设的对策建议建立完善社会养老服务体系，是一项长期而艰巨的任务，必须统筹兼顾，科学规划，增强体系建设的整体性、协调性和实用性。针对我市社会养老服务体系建设存在的薄弱环节，当前应引起高度重视，并进一步加强以下几方面的工作。

　　（一）认清形势，不断增强加快推进社会养老服务体系建设的使命感紧迫感我市是全国较早进入老龄社会的地区之一。截至2011年末，我市60岁以上户籍老年人口达到73.3万，占全市户籍总人口的20.2%。其中65岁以上老年人口48.72万人，占13.43%；80岁以上老年人口达到9.79万人；90岁以上老人1.35万人。我市老年人口以年均4.52%的比例增长，据预测，到2015年，我市老年人口占全市户籍总人口的比例将达到22.46%。人口快速老龄化将对我市的政治、经济、文化等方面发展带来深刻影响，对养老、医疗、社会服务等方面的需求压力越来越大，对政府社会管理和公共服务提出了新的更高要求。

　　加快推进社会养老服务体系建设，是坚持以人为本、执政为民理念的重要体现，更是促进社会文明建设、加强道德文化建设、维护社会和谐稳定的必然要求。各级政府和民政等相关部门一定要从战略和全局的高度，深刻认识加快推进社会养老服务体系建设的重要意义，切实增强使命感、责任感和紧迫感，统筹考虑，整体安排，分解目标，责任到人，把推进社会养老服务体系建设纳入党委、政府重要议事日程，纳入目标责任考核范围，采取有力措施，做好这项各界关注、社会关切、老人关心的重大民生工程，不断提升老年人的幸福指数。

　　（二）突出重点，不断完善居家养老服务支撑体系居家养老是适应绝大多数老年人需求的养老方式，也是社会成本最低的养老方式。在未富先老的国情下，居家养老在很长的时期内将是最基本、最现实、最普遍的养老方式。要坚持“居家养老”为主，创新社区服务，建立完善居家养老服务支撑体系。

　　一是不断完善相关政策法规。要加强对居家养老工作的研究，出台居家养老工作的规范性文件，进一步完善相关政策，如社区养老服务设施用房优惠政策、土地划拨优惠政策、养老服务设施收费优惠政策、养老服务人才扶持政策、政府对社区养老服务设施和项目的财政支持政策等，加快推进社区养老设施的硬件建设，把社区养老服务中心（站）纳入社区星级建设标准，纳入旧城改造和新城区建设规划。更加关注计划生育家庭养老问题，建立健全计划生育家庭养老政策和救助机制，重点考虑将“失独”老人纳入政府无偿服务对象。

　　二是加快推进建立政府购买养老服务制度。政府购买服务是一种新型的政府提供公共服务方式。建立政府购买养老服务制度是适应老龄化发展要求，不断满足广大老年人多样化、多层次的养老服务需求的重要举措。各级政府必须采取有力措施，加大财政投入，加快推进建立政府购买养老服务制度。在家政服务业中重点发展养老服务，政府通过向家政服务机构购买生活照料、医疗保健、专业护理、心理疏导、法律服务、紧急救护等，以较低的价格或公益的方式，为居家养老或在社区养老的老年人，提供多种形式的照料服务。

　　三是拓宽养老资金渠道，形成多元投资的发展机制。加快政府职能转变，推进居家养老有偿服务建设，出台从“开办”到“营运”相关扶持政策，引导吸收社会各种服务资源和经济实体进入养老服务领域，参与居家养老服务。鼓励居家养老服务的社会组织进行连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，降低运营成本，提高服务质量。继续扩大宣传力度，引导社会各界积极关注养老事业，鼓励社会团体，企事业单位和个人向社区养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务，逐步建立以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多渠道投资的发展机制。

　　四是建立一支专业人员与志愿者相结合的居家养老服务队伍。以常州卫生高等职业技术学校为养老服务人才培养基地，开展长期、系统的护士学历教育和养老护理员职业技能培训，实行养老服务人员职业资格认证制度和持证上岗制。人社部门和工会要有计划地对居家养老家政服务人员实施免费专业知识和技能培训，明确规定护理员的职业标准，不断提高服务队伍的整体水平。切实解决护理员的待遇问题，对取得初级、中级、高级职业资格的护理员，要相应提高其工资收入和福利待遇。要不断创新养老志愿者服务工作，探索“时间银行”、“银龄互助”等多种志愿服务形式，积极引导院校师生、宗教人士等一批有志于社会福利事业的志愿者参与养老服务，进一步扩大养老服务资源，促进为老志愿服务工作常态化、良性化发展。

　　五是健全服务网络，加快居家养老服务的软硬件建设。按照规划要求，加快城乡居家养老服务设施建设，提高农村社区（村）居家养老服务站的覆盖率。加快建设覆盖每一个社区的网络信息平台，实现区、街、居三级居家养老服务中心（站）联网，通过与区各相关职能部门联网，实现部门联动为老服务；与公安、消防、急救中心联网，实现老年人家庭的应急处理服务；与社会孤寡老人、高龄老人、特困老人家庭联网，实现老年人“一拨通”紧急呼叫服务。有效整合城乡居家养老服务中心（站）资源，大力推进数字化养老服务平台建设，不断完善居家养老服务软硬件建设，在社区逐步构建起为老年人提供生活照料、医疗保健康复、精神慰藉、文化娱乐、法律援助、金融理财以及家政、购物、餐饮、维修等多项服务，公平、高效、开放的居家养老服务支撑体系。

　　（三）适应需求，加快推进符合市情的养老机构建设应科学预测和分析我市老年人口在未来一段时期的增长趋势和分布特点，根据老年人的经济状况和实际需要，准确把握政府、社会、市场的功能定位，以需求为导向，科学布局，加快建立高、中、低档配套，养、护、助功能齐全，公办、社会投资兴办、合作经营等多种形式共同发展的养老服务机构体系。

　　一是推进公办养老机构建设。要把推进公办养老机构建设纳入各级政府目标考核范围，强化职能，创新举措，加大投入，不断扩充养老床位数量，优先保障失能、半失能等困难老年人服务需求，加快实现《规划》和《实施意见》提出养老机构和护理床位的目标任务。加快市德安医院医疗康复养老中心、金东方颐养园等项目的建设步伐，满足不同层次老年人的养老需求。

　　二是重点扶持社会投资兴办护理型养老服务机构。通过合资、入股以及公有民营、公扶民建等多种形式和渠道，广泛吸引各类社会资金投入到养老机构设施建设上来。加强对老年康复和护理机构的扶持政策，完善养老机构与医疗卫生资源共享机制，加快推进市本级和各辖市、区“爱心护理院”建设。

　　三是加大乡镇敬老院改造力度。不断拓展乡镇敬老院服务范围，在确保“五保”供养对象生活的前提下，使其成为集供养、寄养、社区照料和居家养老服务组织管理及其他社会福利功能于一体的农村综合福利中心。

　　四是创新养老机构运营模式。鼓励将基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、私人住宅等改建为护理院和托老所等养老机构，在公办民营、民办公助、合资合作、委托经营等方面进行积极探索，建立符合市情、社情实际的机构养老新模式。

　　（四）强化职能，不断提高为老服务水平一是完善老年人医疗康复服务体系。大力推进居民健康档案信息管理系统建设，加强老年人健康指标监测和信息管理。大力推进医疗保险制度改革，提高医疗保险待遇水平，方便老年人就医。强化老年人常见病、慢性病、疑难病、突发病和心理卫生研究，不断提高老年病的防治和康复水平。进一步转变基层医疗机构服务功能，逐步将部分治疗性床位向康复、护理床位转变。以社区卫生服务中心和乡镇卫生院为依托，建立老年康复病房，配备一定数量的经过培训的专业人员，重点为本社区的失能老年人群提供专业化、规范化的居家养老服务。

　　二是深入开展老年人精神关爱工作。扶持老年精神关爱服务组织和服务网络建设，将老年精神关爱工作经费纳入老龄事业经费，健全自然增长机制。成立老年大学联谊会，指导街道（镇）老年学校规范化建设。有效利用广播、电视、互联网等现代传媒开展老年教育，形成覆盖城乡多层次、多形式的老年教育网络体系。依托全市各级老年协会和老年社团组织，积极开展老年文化艺术和体育健身活动，健全基层老年体育组织网络。进一步创新机制，强化职能，加快完善老年人体育公共服务体系，不断满足老年人日益增长的健身需求。加强老年社团和老年群众组织的建设与管理，加大扶持力度，制定优秀老年社团标准，建立奖励机制以奖代补，培育和扶持一批老年社团组织。

　　三是加大政府帮扶力度。根据《规划》和《实施意见》的目标任务要求，强化贯彻落实，有预见性地安排财政预算资金和各类养老设施、机构的兴建计划，积极促进民办养老机构和居家养老服务工作的发展，积极动员、组织、指导和支持社会力量发展养老事业。积极探索在全市养老服务机构中建立综合责任保险和老年人意外伤害保险，最大限度维护老年人的合法权益。推进设立养老事业经费公共财政专门项目，加大对养老事业发展支撑力度，促进养老服务加快发展。加大政策帮扶，培育一批社会化养老服务实体，通过公开招标，引入知名服务实体从事居家养老服务。

　　（五）加强领导，不断创新养老服务工作体制机制社会养老服务体系建设是一项系统工程，必须拓宽工作思路，创新工作方法。我市社会养老服务体系建设正处在关键时期，加快推进社会养老服务体系建设，必须加强领导，勇于创新，不断完善养老服务工作的体制机制。

　　一要不断健全养老服务工作体制机制。各级、各部门要提高对老龄问题重要性的认识，加强领导，强化措施，完善联动协调机制，努力形成政府主导、民政部门主管、老龄部门协调、相关职能部门协同配合、社会力量广泛参与的工作局面。市及各辖市、区要尽快建立由政府领导牵头、各相关职能部门参加的推进社会养老服务体系建设领导小组，健全会议和督办制度，完善协调机制，实现工作联动，形成工作合力。各级老龄委要强化职能，完善各项工作制度，建立规范的运行机制，充分发挥老龄委在推进社会养老服务体系建设中的组织协调作用。老龄委成员单位要切实履行工作职责，加强沟通、密切协作，形成推进养老服务工作的整体合力。老龄办是老龄委的日常工作机构，要充分发挥各级老龄办的作用，切实加强老龄办建设，落实人员编制，选派政治和业务素质高的人员从事老龄工作。

　　二要加快完善养老服务标准体系。要建立完善养老服务标准体系，加强以等级评定、标准引导和信息化管理为核心的养老服务标准化、信息化建设，尽快制订出台养老机构规范化建设标准和居家养老规范化服务标准，明确养老服务的主体、内容、流程、护理等级，重点解决非公养老机构建设不规范的问题，依照标准对其日常运行加以监管，进一步提升养老服务的规范化水平。

　　三要积极探索建立养老服务评估制度。从我市实际出发，建立健全养老服务资格评估、需求评估、质量评估等系列评估制度，制定评估办法和标准，完善评估程序，促进养老服务专业化发展。要重点建立全市统一的养老服务需求信息库，以老年人的自理能力、精神状况、疾病特征、生活环境等作为依据，进行分级分类，确保养老服务设施合理、公平使用。要加强评估机构建设，既可以依托专业机构（包括养老机构）进行评估，也可以委托第三方社会组织开展评估。

　　四要不断建立健全绩效考核机制。为了全面系统地反映社会养老服务体系建设的进展情况，应建立健全绩效考核机制，研究制定包括人口数据、福利补贴、服务保障、资金保障和队伍建设等内容的社会养老服务监测考评体系，纵向了解社会养老服务整体发展水平，横向可以考评不同成员单位为老服务水平，定期公布监测结果，发布考评成绩，鼓励先进，鞭策后进，更好地推动我市社会养老服务体系建设取得实效。