提

案

号

0215

提

案

者

肖祥等15人

案

由

关于加强对市场主体登记管理的建议

背

景

情

况

　　近年来，我市市场监督管理部门持续深化“放管服”改革，加快建设一流营商环境，市场主体活力迸发。截至2021年底，全市实有市场主体（含分支机构）73.76万户，注册资本（金）2.55万亿元，同比分别增长8.3%、8.8%。其中，实有各类企业24.60万户，注册资本（金）2.49万亿元，同比分别增长10.2%、8.8%。2021年，全市累计新设市场主体（含分支机构）12.91万户，注册资本（金）2885.40亿元，同比分别增长5.3%、30.3%。其中，新设各类企业3.73万户，注册资本（金）2789.04亿元，同比分别增长25.6%、32.1%，为推动我市经济社会高质量发展作出重要贡献。
　　随着新出台的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》及《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》的贯彻实施，我市市场主体登记管理更加依法合规、规范统一、公开透明、便捷高效，各项工作一直走在全省甚至全国前列。但经过调研发现，我市市场主体登记管理过程中，还存在一些管理盲点、堵点和难点，如利用政策漏洞恶意申领一人多照、一址多照，并用来从事违法活动；长期空挂户现象屡禁不止；而大量“僵尸企业”因缺乏有效的市场退出机制，从而产生浪费社会资源、扰乱市场秩序、脱离资产监管、损害职工权益、形成金融风险等社会问题，这些都影响了我市市场监管部门登记管理服务水平的提升，极易引发社会舆情，不利于营商环境的优化。

问

题

分

析

　　1.恶意申领“一人多照”、“一址多照”对于社会
　　经济带来负面影响。部分人员利用登记机关仅对申请材料进行形式审查的政策漏洞，恶意申领“一人多照”、“一址多照”，并利用这些市场主体从事违法活动。从公安、税务等部门披露的发票违法案件看，“一人多照”、“一址多照”形成的市场主体，违规领购发票从事对外虚开或者在领照市场主体之间循环虚开，涉及企业多、虚开发票数量及金额大，涉案资金量大笔数多，造成国家税款流失金额大，扰乱市场、金融秩序，增加案件侦破、检查难度，对于我市社会经济带来了极大的负面影响。
　　2.“长期空挂户”带来的行政监管问题。“长期空挂户”指未在登记地址内实际入驻的企业且未能提供实际经营地址，直接影响市场主体行政事项的办理体验。随着“非接触式办理行政事项”的广泛推行，各类行政事项通知书基本以邮寄的形式进行投递。为保障文书的有效送达，行政部门从系统中提取的送达地址为市场主体开办登记的生产经营地址，但“长期空挂户”由于实际生产经营地址不是登记的生产经营地址，若其经办人员等联系方式变更后也未能及时到行政部门进行更新，导致其在系统登记的实际生产经营地址不能成为文书有效送达地址，也无法联系到市场主体相关人员，容易造成市场主体因未收到文书，不能及时办理相关事项造成逾期，极易产生行政处罚甚至行政复议、行政诉讼等严重后果，同时对市场主体信用等级评定也会产生不利影响。
　　3.“僵尸企业”因缺乏有效的市场退出机制产生的社会问题。一是浪费社会资源。“僵尸企业”需要银行或政府财政不断输血，大量土地、资金、原材料、劳动力等社会资源被无效占用，造成生产要素配置扭曲，社会资源整体利用效率降低；二是扰乱市场秩序。“僵尸企业”抢占了其他健康企业的资源与机会，缺失主动创新、提高效率的动力，还会产生劣币驱逐良币的效应，破坏了市场优胜劣汰的机制和公平竞争的环境；三是脱离资产监管。“僵尸企业”长期脱离监管机构的监管，资产质量差，经常出现产权归属不清、管理混乱的问题，资产管理基本处于失控状态，资产保值增值责任无从落实；四是损害职工权益。“僵尸企业”失去收入来源的情况下，拖欠职工工资、社保情况严重，职工的切身利益得不到保障，工作积极性不高，严重影响职工队伍稳定；五是形成金融风险。“僵尸企业”不具备偿贷能力，也没有足够的资产偿还贷款，造成银行不良贷款高速增加，甚至可能导致系统性金融风险。

对

策

建

议

　　2022年初，国务院印发的《“十四五”市场监管现代化规划》明确要求，围绕“大市场、大质量、大监管”一体推进市场监管体系完善和效能提升，推进市场监管现代化，着力营造市场化法治化国际化营商环境、激发市场活力。为加强对我市市场主体登记管理的力度、深度和广度，提出如下建议：
　　1.设置风险扫描指标嵌入市场主体登记系统，对市
　　场主体登记实行预警管理。如将“同一人申领两个或两个以上的市场主体法人营业执照或营业执照，即一人多照”的情况设置成风险扫描指标，嵌入市场主体登记系统，一旦某人申领执照登记时触发该指标，即跳出预警信息，市场登记机关可对该人员的登记申请实施预警管理，根据风险分值实行差别化处理，如采取签订承诺书、登记约谈、实地核查等方式，消除风险疑点，杜绝恶意申领“一人多照”、“一址多照”，“超龄人员申领营业执照”等情况发生。
　　2.建立分级分类监管机制，对市场主体登记事项进行监督检查。市场监督管理部门根据市场主体的信用风险状况，建立分级分类监管机制，采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的方式，定期或不定期的对市场主体登记事项进行监督检查，并及时向社会公开监督检查结果。如对长期空挂户应进入市场主体登记的经营场所实施现场检查，发现属于空挂情况后应及时发放限期整改通知书，督促市场主体及时变更经营地址，对未按规定进行整改落实的，应及时进行处理。
　　3.探索建立“僵尸企业”退出市场机制，加强协同共治，完善市场主体注销管理中的薄弱环节。一是探索建立“僵尸企业”退出市场机制。视不同情形，采取兼并重组、司法重整、破产清算、债务和解、吊销营业执照、注销登记、企业自行脱困等方式，对“僵尸企业”进行分类处置。二是加强协同共治，完善市场主体注销管理中的薄弱环节。建立“僵尸企业”破产、工商注销“绿色通道”，优先受理、审理，集中解决“僵尸企业”关闭破产清算、企业登记注销问题。市场监管与法院、人社、税务等部门加强工作衔接，对符合条件的企业，建立破产程序衔接机制，简化办事流程，压缩办理时限。对长期未开展经营活动的企业进行清理，确需实施吊销营业执照行政处罚的，按照法定程序吊销。完善信用管理，协力逐步破解重整企业税务系统信用修复难、法院执行系统信用修复难等问题。